公园、绿地管理人模式

　　当前，世界上一些发达国家的城市管理达到了较高水平，有很多方法值得我们学习与借鉴。如在公园管理方面，绝大多数是通过委托专门的管理公司雇佣各类技术、作业人员来完成。为了保证投资人的利益，一般都事先明确约定双方的责任和义务，随着这些约定的积累、细化，逐渐形成了共同遵守的模式，有的在政府部门和行业协会的监督下成为了行业规范或标准，这些模式、标准极大地方便了双方的谈判与履约。

　　本世纪的前5～10年，是首都园林绿化事业发展承前启后、继往开来的关键时期，北京市2008年奥运会的申办成功及社会、经济的持续发展，为首都城市园林绿化工作提供了广阔的发展空间和强大的推动力，使得首都的园林绿化事业快速发展，新增了许多环境优美、设施完备、功能齐全的公共绿地或公园。但是，伴随着城市园林绿化建设的加速，园林绿化建设及养护资金更加跟不上城市发展的需要，加剧了绿化管理机制与建设市场经济目标的矛盾。虽然目前园林行业在规划设计、栽培繁殖、植物保护等方面已经形成了比较完善的体系，但在经济与管理方面的体系还没有完全形成。随着我国市场经济的逐渐完善以及加入WTO后的竞争机制的发展，一定会打破我市园林绿化行业目前存在着的垄断现象，推进城市绿化建设和管理的社会化。展望奥运建设规划，公园等公共绿地的建设将继续保持迅速增长的态势，本着可持续性发展的战略高度，提高绿地建设水平，巩固现有绿化的成果，完善绿化的后期管理是当前园林绿化工作的重点。

　　以往，我市在公园建成后都要相应成立管理处，配备管理干部和工作人员，设置生产、财务、后勤、园艺、司机、工程、票务、园容等班组，还要配备管理车辆和水车、药车、剪草机、割灌机、油锯等生产机具设备。按照目前我市实行的1998年测定的6.5元/m²的绿地养护经费标准，上述组建的管理机构每年的人员开支和设备投入将远远超出绿地养护经费的标准，存在着管理机构臃肿、责权不清、办事效率低下等诸多弊病，在很大的程度上影响了公园的建设和发展。

　　综合当前的形势，在全市快速建绿、稳固保绿的进程中，积极探索出一条既有较强的政府操控性，又能加快行业的社会化进程，紧密结合市场需要，广泛吸引各方面人力、物力、财力，缓解政府财政压力，理顺专业部门的管理机制，改变目前既是“裁判员”又是“运动员”状况的管理模式是十分必要的。

　　我们结合具体情况，借鉴国外公园的管理经验，针对新建公园（规模大且政府部门要求增建管理编制的除外）的管理，在不增设机构人员又要保持公园的专业管理水平的前提下形成“公园、绿地管理人”模式（以下简称“公园管理人”或“管理人”）。在城市建设不断发展，新建成绿地总量不断增加的形势下，本模式为绿地的后期养护管理工作的市场化做了积极的探索，开拓了我局乃至本行业管理的新思路，是符合发展方向、顺应市场机制、便于控制管理、降低养护成本的集约经营管理的新尝试。

　　“管理人”是由园林部门通过社会招投标形式确定的年度公园、绿地养护管理者，是代表园林部门对公园、绿地进行专业管理的独立法人单位。园林部门委托公园管理人对公园实施全面管理，公园内部不再配备绿化工、清洁工、保安人员、后勤人员及大型生产设备。管理人采取先进的技术手段，以较低的成本，高效优质地完成公园的管理，各项具体工作由管理人通过市场化运作，采取招投标、签订合同等形式选择绿化、保洁队伍及保安人员来完成。园林部门根据《北京市公园条例》、《北京市园林绿化养护等级质量标准》、《北京市城市园林绿化技术规范》和《北京市古树名木保护管理条例》等条规，对管理人的工作实施检查督促，根据绿化养护专家检查组评定的等级，全额核定养护经费，作为其管理费用。

　　管理人是公园管理的组织机构，是公园管理的直接负责者。管理人应根据承担管理公园的面积大小及重要程度，配备相应的、具有一定管理经验和水平的管理人员和专业技术人员，并根据其职称比例限定承担的管理任务。管理人员和专业技术人员要根据承担管理的公园绿地建设经费、位置、面积、设施等情况，交纳一定数额的质保金。

　　初期，试行管理人模式可在短期内由园林部门的正式职工和技术人员以承包形式成立管理机构，对公园实施全天候管理。待园林绿化市场的机制成熟后，管理人的社会定位应属职业经纪人，通过一套能够实行自我制约、自我调控、自我完善的管理体系，按市场规律吸引社会多方面介入，形成新的行业竞争，并在竞争中不断得到发展和完善，推动绿化建设工程和绿地养护管理的社会化、市场化。园林部门则代表政府，通过监理机制和管理人机制的效力，确保工程质量和养护效果。

　　管理人要根据公园的管理内容及核定的全年养护经费，制定管理组织方案、工作计划、经费控制安排等；负责组织各项养护管理工作的市场化运作，监督检查各项工作的完成情况；负责各项费用的结算审核，及时向园林部门上报管理工作计划；通过公开招标，确定单项养护工作的承担单位；根据需要核定保安人员人数，向正规保安公司雇用，保洁人员向社会专业单位雇用或直接雇用临时工，雇用双方签署劳务合同，明确责任。管理人不得以任何方式将全部或大部分绿化养护工作不经招标直接交给某个单位承担。除对公园设施、安全、卫生等方面进行管理和绿地养护外，管理人有责任和义务利用公园设施开展文化建园活动，以提高公园的品位，增强公园的文化内涵，更好地为游人服务。

　　管理人要按照市政府颁发的《北京市公园条例》和市园林局颁发的《绿化养护等级质量标准》中有关要求对公园进行管理，绿化养护达到一级以上绿化养护等级标准，园容卫生、安全秩序、基础设施管理必须达到公园行业检查标准。随时接受市、区政府和园林部门的检查，对存在的不足及时改进和完善，经园林部门绿化养护检查专家组评定因人为因素或技术措施不当等原因导致绿地养护等级下降的，除扣除养护经费外，由园林部门下达整改通知书，根据情况限期（30日内）整改；管理人应制订整改措施且自筹资金完成。如在限期内未完成或未达到养护标准，则扣除整改期间所需养护经费，退还其余的质保金，解除委托；园林部门再按照程序，通过招投标形式另行委托新的管理人。未经许可，管理人严禁侵占绿地私搭乱建或改变绿地功能及园林设施的使用性质，违者按事先约定解除委托。

　　园林部门按照养护经费标准，根据养护工作的进展情况进行绿化养护经费的季度结算。管理人审核本季度施工单位工作完成情况，如实填报绿化工作委托验收单；园林部门再根据单项绿化工作委托验收单等相关材料，审核后直接从季度养护经费中拨付给施工单位，节余部分拨付给管理人，超出部分由管理人自行承担。保安费用单独核算，如发现管理人违反规定，园林部门有权拒付工程费。绿化养护施工未按时完成计划、未按操作规程而出现质量事故、未按照公园卫生标准做到全天候保洁，园林部门有权根据情况进行警告或处罚，其中情节严重、管理达不到基本标准的应终止合同，更换管理人。

　　本管理办法以签订经济合同的形式约定甲乙双方的权利和义务，以自然年为时限，合同期暂定为一年。合同期满，如达到要求又要求续约的，该合同顺延一年；如不愿续约或达不到要求的，在提前30日告知的基础上，由园林部门重新招标，另行选择管理人接管。

⑴ 管理人模式外部管理示意

⑵ 管理人内部管理示意

 

⑴ 外部管理

① 政府：根据实际情况，从城市发展、规划、财政等方面宏观控制城市绿化的建设与管理；

② 园林管理部门：根据政府对本行业的总体规划，制定行业管理目标，实施全方位管理；

③ 管理人单位：具有相当管理水平、经验和较高的专业技术素质，符合市场运作的独立法人单位。

⑵ 内部管理（各部门职责）

① 经理：主持制订、批准公司的质量方针和质量目标；任命管理人具体人事；主持重大园林绿化工程与管理项目的合同或标书的评审；负责管理质量；审定发展规划、年度计划、专项计划及园林绿化施工管理方案和重大质量保证计划等。

② 管理人代表：协助经理工作，对经理负责；负责绿化管理的实施；负责安全生产、安全教育；负责分管范围内的工作计划、规章制度的制定和实施，负责分管部门出现的重大失误；协助经理做好管理评审及相应的措施纠正工作；主持内部质量审核，负责制定质量审核计划；向经理报告分管的体系运行情况；处理影响质量体系运行的有关问题等。

③ 行政技术部职责：负责质量保证体系文件和资料的控制；组织技术开发和员工培训；负责行政人事、后勤管理工作；负责督促落实巡察工作；完成交办的其他任务。

④ 绿化管理部职责：负责绿化管理业务的联系和合同的拟定；制订年度绿化养护管理方案及工作计划；组织完成养护管理工作，对发现的问题提出整改措施，及时处理；完成交办的其他任务。

　　公园管理人企业内部实施标准化管理，参照国际ISO9000、ISO14000、OHSMS18000等标准，建立科学的质量控制体系，明确企业质量方针和目标；建立合同评审的适用程序、范围和职责；建立授权委托制，制定园林绿化养护管理相关文件和资料；建立企业职业健康与安全体系，约束企业有效保护员工，确保雇佣双方利益等等。通过科学、系统的管理，强化公园管理人企业内部的品质管理，提高企业效益，增强客户信心，扩大市场份额，确保管理质量，降低企业经营成本，以保持企业的健康发展态势。

　　长椿苑公园建于2002年，位于长椿街南段路东，占地1.4万平方米，栽植树木1200余株，草坪1.05万平方米，道路广场3000余平方米，水景及木制小品5座。该公园属开放性公园，地处繁华地区，周边大型绿地较少，人流量大，夏季即使在夜间仍有游人，高峰期每天游人量近2000人。

　　公园建成后，按照公园管理人负责制的管理办法由北京鑫紫薇园林绿化工程有限公司于2002年11月1日接管公园管理工作。（鑫紫薇园林绿化工程有限公司是一家具有三级资质的企业，在项目试行之初，我们向公园管理人提出内部要实施规范管理的要求。）

　　鑫紫薇园林绿化工程有限公司在接管长椿苑公园后，围绕减少投资、降低成本、减少工作环节、提高工作效率等方面，实施集约化管理。通过市场招投标选择优良队伍，签订经济管理合同，以经济管理代替以往的行政管理，保证了养护管理工作的质量。公园建成一年后，在市、区的养护检查中均受到好评，达到了一级养护标准。

在试行公园管理人管理一年半的时间里，管理人员为园内树木拍照，按图定位编号，悬挂树牌，分类归档，严格了基础材料的管理；园内实行昼夜巡查，确保了安全秩序和环境整洁；严格执行养护管理程序，根据养护管理计划及实际情况布置养护施工任务；坚持每周两次检查，填写《养护管理检查记录》，发现问题填写《绿化养护任务通知单》，提前2天下达到施工队，根据完成情况，填写《绿化养护验收单》，对不符合标准处，在验收单上注明整改意见，督促施工队及时完成；以《绿化养护验收单》为依据，定时向施工作业队伍结算养护费用。

　　通过核计，长椿苑公园应用公园管理人管理方法后，实际参与管理人员固定1名，兼职2名，未配备任何设备，年度包括1名管理人员的工资，绿地养护费、保洁费、保安费等共投入19万元。若按传统建管理处的模式，刚成立时的房屋和办公设备支出约需11万元；购置车辆和生产用具约需29万元；如人员按最低配置，即主任、书记、财务、办公室人员、生产组人员各一名，司机2名，高级工3名，中级工2名，普工5名，仅固定人员工资每年就约40万元；再加上全年的养护费用约8万元，年度总支出将达到88万元。如果舍去新建管理部门的前期费用（房、车等设备），按传统管理模式建立管理机构全年资金投入将达到48万元。可见，在保证管理质量和管理水平不下降的情况下，实行公园管理人模式后，管理资金减少了约29万元。

表一：长椿苑公园应用公园管理人办法与按传统管理模式新建管理机构的全年资金运转情况对比：

　　公园、绿地管理人模式是借鉴国外实行的公园管理人的成功经验，经过反复研究论证，结合宣武区的具体情况，针对快速新建的公园，围绕降低管理成本、节约资金的原则，在不增设机构及人员、设备，又保持公园的专业管理水平的前提下产生的。它开拓了我局乃至本市园林行业的管理思路，做到了政企分开、事企分开，使各方面的责、权、利更加明晰，利于政府监控，符合市场规律。同时，它能很好地发挥行业管理的职能，运用市场经济手段对公园实行规范化、制度化、科学化的管理，保证公园长期保持较高的管理水平，做到景观效益、社会效益、经济效益的良好结合。本模式在我局的实施和不断完善，会促使行业本身更加积极地探索规范、完备、科学的管理方法，对推进公园建设的发展，促进园林绿化事业的社会化、产业化，造福民众和优化首都发展环境都有着积极的意义。

我们认为，公园管理人模式作为公园行业的一种管理实践，是在现有体制下的一种摸索，肯定不能成为公园管理的通用模式，将来势必回归到政府宏观调控下的规范经济市场运作之中，但在现有的发展形式下，尤其是奥运前后市场巨变的前提下，为公园管理提供了一个新理念，以供同行们借鉴和批评。

五、参考文件

《北京市公园条例》

《绿化养护等级质量标准》

《养护工作操作规程》