关于城市绿地及其分类的若干思考

1　我国现行的城市绿地分类方法及存在的问题

　　经过几十年的发展，我国城市绿地的分类已基本成型。目前对城市绿地分类有明确规定的行政法规、国家标准有《城市绿化条例》、《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)，以及部颁文件《城市绿地规划建设指标的规定》(建城[1993]784号)。由于适用范围不同，这些条例、标准中的分类方法也有所不同。
　　 1.1　城市规划中执行的绿地分类
　　 在城市总体规划阶段，各个城市基本上是执行《城市用地分类及规划建设用地标准》中的绿地分类。这一标准将城市绿地作为九类城市建设用地中的一类(G项)并进一步划分为公共绿地和生产防护绿地。在城市总体规划文件和“城市建设统计年报”中，这些绿地的用地范围和统计数据均有所体现。但是，近年来也有不少城市已经突破了上述分类方法。提出了一些新的概念。如深圳市城市总体规划中使用了“生态绿地”，北京市总体规划中提出了“绿化隔离地区”和“绿色空间控制区”，山东省乳山市的总体规划中使用了“大环境绿地”的概念，等等。
　　 1.2　城市绿地规划、建设、管理中执行的绿地分类
　　 由于我国行政管理体制中城市规划与城市建设是相对独立的部门，因此，在两个部门中执行的是两种绿地分类。城市园林隶属城市建设部门，在绿地的规划、建设、管理及统计中主要执行的是《城市绿化条例》和《城市绿化规划建设指标的规定》，将城市绿地分为六大类，即公共绿地、生产绿地、防护绿地、居住区绿地、单位附属绿地及风景林地。关于这一分类方法所体现的基本思路，由建设部编写的《城市绿化条例释义》一书中有以下阐述:“(1)在性质上和作用上加以区分，分别制定不同标准和要求，使城市绿化规划更加细致。(2)便于考核各项规划指标。(3)在城市绿化工程设计和施工中，对各类绿地可以提出不同的要求。(4)便于区别对待、实施不同的管理体制。”
　　 1.3　存在的问题
　　 1.3.1　城市绿地分类的“双轨制”缺少相互协调，造成概念上的混乱，不同部门规划数据缺少可比性。
　　 由上述两种城市绿地的分类方法可以看出，规划部门的“绿地”和建设部门的“绿地”实质上是两个不同的概念，其内涵有很大的差异。同一名称下的绿地，前者只是城市总体规划阶段即城市总图上能反映出来的绿化用地，而后者则是城市用地范围内所有用于绿化的土地，它在市域规划、总体规划、详细规划等各个规划阶段均有所体现。从这个意义上说，前者是一个横向的某一宏观层面的分类方法，而后者是一个纵向的从宏观到微观的分类方法。出于不同的需要，在不同的适用范围内采用不同的分类方法，是完全必要的。问题在于现行的“双轨制”没有以法律条文的形式明确同一概念不同的内涵和二者之间的关系，没有体现从规划到建设和管理充分的协调配合，因此无法保证城市绿地规划和建设的实施。以“城市建设统计年报”中使用的有关绿地的统计指标为例，“城市人口和建设用地”统计表中使用的是城市用地分类中的“绿地”，“市政设施、园林绿化”统计表中使用的是“园林绿地”，在这几组数据中难以找出相对应的关系。概念上的含混往往造成统计数据上的为我所用，以至影响到官方统计年报的权威性和可信度。
　　 这种现象反映了一种观念，即绿地只是与其他城市建设用地并列的一种用地类型，城市绿地系统规划是服从于城市总体规划的一项专项规划，这里体现的是附属关系。这种观念不仅为规划部门所持有，也为园林部门所接受。由于这种观念已渗透到实际工作中并形成了习惯做法，加上市场经济中利益的驱动，致使在城市总体规划中往往将不宜建设的用地作为绿地，而不是从居民使用和城市生态环境保护的角度合理地配置各类绿地，而且一旦城市总图确定后，再进行城市绿地系统规划时，往往因难以改变总图规定的用地性质而无法增设绿地，使绿地系统规划只能是在总图的基础上做一点点“锦上添花”的工作，“绿地系统规划”只能是被动服从“城市总体规划”而不是促进“城市总体规划”工作的完善。这也是导致我国城市绿地建设水平不高的原因之一。
　　 1.3.2　分类方法不完善，法规体系不健全，实际工作中的随意性，无法保证绿地系统规划编制的规范化　　和规划指标的横向比较。
　　 如上所述，在城市绿地规划和建设中执行的是部颁文件对绿地的规定。由于作为行政文件所受的限制，文件不可能对绿地分类进行深入的研究、详尽的文字阐述和明确的范围界定。因此，作为分类方法来说，它有不尽完善之处。例如:公共绿地中有“街道广场绿地”小项，但没有具体规定其含义与范围，容易与道路绿地混淆，造成统计中的重复计算。再如:关于风景林地，“城市绿化条例释义”所作的定义是“具有一定景观价值，在城市整体风貌和环境中起作用，但尚没有完善游览、休息、娱乐等设施的林地”。这一定义将用地类型限定在“林地”，但实际上具有上述作用的土地并不限于“林地”，而定义中又未具体明确这类绿地的区位，因此在实际工作中就有很大的主观随意性，各城市依“需要”进行分类，使城市间的横向比较丧失基础。
　　 此外，由于我国至今没有颁布相关的法规，故对各城市的绿地规划、管理、统计缺乏约束。下表中列举了由不同规划设计单位所作的若干城市的绿地系统规划。从中可以看出，各城市在绿地系统规划中采用的绿地分类方法差异很大，由此而得出的规划指标之间并不具备可比性。
　　 1.3.3　以延续性为主，缺乏对城市发展的研究，无法适应城市绿地建设的发展
　　 建国初期，我国城市绿地的分类主要借鉴前苏联，虽经历近半个世纪的变迁，有过多次的改动与调整，但总体上以延续性为主，没有大的突破与更新。在经济体制转轨之际，城市绿地建设也面临许多新的课题。如:社会主义市场经济条件下，多种投资渠道、多种开发方式、多种管理模式的公园绿地是否仍属“公共绿地”近年在各地普遍兴建的城市绿化广场是否应纳入城市绿地的范畴?城市规划区内对城市具有生态、景观、游憩等积极作用的山体、水域及其他用地类型是否应作为城市绿地加以对待?可以认为，如果在规划建设和管理中执行的绿地分类方法无法回答这些问题的话，那么它对城市绿地规划和建设的发展就会缺乏指导意义。

2　城市绿地分类的目的

　　2.1　对城市绿地的再认识
　　 什么是城市绿地?这是分类研究首先要回答的最基本的问题。简单回顾一下国外近、现代有关城市绿地的理论与实践可以看出，从霍华德的“田园城市”到英国战后的“绿带法”(Green Belt Act)，从美国公园系统的理论与实践到德国“大柏林规划竞赛”方案中的“绿地系统”，绿地从一开始就是一个广义的概念。与之相比，我国对城市绿地的研究起步较晚，且习惯称之为园林绿地。这一方面体现了中国古典园林的影响之深，另一方面也反映了对绿地的一种狭义理解。但是，随着城市化水平的提高，城市影响范围的扩大，人类居住区可持续发展所面临的危机和机遇，要求我们重新审视以往的理念，重新认识城市绿地。

2.1.1区域的角度宏观地认识城市绿地
　　 在城市环境问题日益突出的今天，在城市居民希望回归自然的呼声中，“园林城市”、“山水城市”成为一种新的追求。但是，“虽然霍华德在‘田园城市'中设置了林荫大道和中央公园，但是他并没有在‘花园'上大做文章。‘田园城市'的主要特征不在于花园，而在于城乡结合为一体。”(《近现代西方人本主义城市规划思想家──霍华德、格迪斯、芒福德》金经元著)。所以，对城市绿地的再认识首先应该着重于空间范围的扩展，变城市中的绿地为绿地中的城市。
　　 城市规划有不同用地层次的规定，城市绿地应有与之相应的空间范围界定。现在所称的“园林绿地”基本上是与城市建设用地中“绿地”范围相对应的，包括公共绿地、生产防护绿地以及附属于其他城市建设用地中的绿化用地。这些绿地一直是城市绿地规划、建设的重点。但是，当今中国人均城市建设用地的标准是很低的，这是国情所致。在有限的建设用地中，绿地只能达到相应的数量水准，不可能是“越多越好”。况且，城市内部几块绿地的建设并不能形成“田园城市”那种较为理想的城市结构，而城市建设用地范围之外的绿化环境较好，对城市生态、景观、游憩具有积极意义的各种用地的规划控制将对城市整体环境的建设产生关键性的影响。许多城市的总体规划中对这些用地给予的关注，已经表明在城市绿地认识方面的突破。
　　 2.1.2　从城市的角度广义地认识城市绿地
　　 从城市的角度，而不是仅仅从绿化的角度认识城市绿地，这也将是观念上的一个重要转变。对于我国目前城市建设统计中使用的园林绿地的概念，有关部门有以下规定:“园林绿地面积指用作园林和绿化的各种绿地的面积”(《城市建设统计指标解释》建设部计财司)，这里直接反映了对园林绿地的理解。以往较多的分类也直接把视点放在绿地应分为哪几类，而对城市绿地的本质内涵缺少思考。如果我们突破以狭义的“绿化”来定义绿地的束缚，从城市的角度，建立起相对于各种建筑所占用的土地、道路交通占用的土地而存在的绿色开放空间的概念，那么，城市绿地就不再仅仅是与其他城市用地类型相并列的一种用地，而是一个由宏观到微观，由总体到局部，由外向内渗透于整个城市的一种空间体系。欧美等国使用的、日本直接加以引用的“开放空间”(OPEN SPACE)的概念和英国提出的“都市空地”(METROPOLITON OPEN LAND)对于我们重新认识城市绿地具有借鉴意义。
　　 2.2　对行业发展的促进
　　 如果用上述的理念去重新思考城市绿地及其分类，将会对城市绿地规划和城市建设产生如下影响和变化。
　　 (1)使城市绿地布局更加合理，功能充分发挥。从城市的角度对待绿地，能够改变将“不适宜建设的土地用于绿化”的状况，城市绿地的功能将成为布局的依据。趋于合理的绿地布局又将有助于绿地的生态作用、游憩作用、景观作用、减灾作用的充分发挥。
　　 (2)使规划和建设相互协调，促进城市结构优化。从城市的角度对待绿地，绿地将不再是与工业用地、居住用地等同的、以条和块在城市总图上予以体现的用地类型，而是同城市道路交通系统一样，自身形成城市中的一个绿色网络。达成这样的共识将有助于城市总体规划与城市绿地系统规划的协调，有助于城市绿地的建设，进而促进城市结构的优化和城市的有序发展。
　　 2.3　对学科发展的贡献
　　 改变对绿地的狭义理解，突破“园林绿地”的界定，从“绿化”走向城市，从局部走向整体，可以说这是风景园林学科的发展，也是城市建设要求学科应当承担的责任。学科领域的拓展，相应基础理论的研究和技术手段的更新，将为城市的发展提供更坚实的基础。在经济、科技飞速发展的今天，不论从学科、还是从行业的角度来看，开拓视野，更新观念，都是势在必行的。

3　城市绿地分类的基本原则

　　基于上述对城市绿地的认识及目前城市建设管理的需求，进行城市绿地的分类，应该遵循下列基本原则。
　　 3.1　功能性
　　 从不同的角度，依据不同的因素，可以有不同的分类。建国以来，有关的行政主管部门、研究部门和学者从各种角度提出过多种城市绿地的分类方法。世界各国由于国情不同，城市绿地规划、建设、管理、统计的机制不同，采用的分类方法也不统一。研究我国城市绿地的现状和规划特点，从城市建设发展，尤其是经济与环境同步发展的需要出发，以城市绿地的功能作为分类的依据，将有利于绿地的合理布局和综合效益的充分发挥。
　　 由于绿地空间属性的非限定性，同一块绿地可以具备游憩、生态、景观、防灾等多种作用，因此，分类时应以其主要功能为依据，力求准确命名，名实相符。
　　 3.2　协调性
　　 目前我国已出台部分与城市绿地相关的法规和标准，主要有:《城市绿化条例》、建设部部颁文件《城市绿地规划建设指标的规定》(城建[1993]784号)、《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)、《公园设计规范》(CJJ48-92)、《城市居住区规划设计规范》(GB50180-93)、《城市道路绿化规划与设计规范》(CJJ75-97)等。这些法规和标准从不同的层面，不同的角度对某些种类的绿地作了明确的规定，指导着从城市总体规划到公园、道路绿化规划设计等各阶段的规划设计工作。作为城市绿地分类方面的标准，既要保证自恰性，又必须与已颁布的相关标准充分协调，才能够满足城市绿地规划设计和建设管理的需求。
　　 3.3　可比性
　　 可比性体现在两个方面。(1)，与以往城市建设管理及统计资料的纵向可比，这要求城市绿地分类要有一定的延续性；(2)，与国外城市建设的横向比较，这需要参考、借鉴国外的相关经验方法，建立比较的基础。
　　 3.4　可操作性
　　 前三项原则是本项原则的基础，同时，在城市绿地的具体类、项的划分上采用适当的技术处理，保证实际工作的使用方便。

4　结语

　　城市绿地分类的研究在我国已经开展了近半个世纪，但是作为行业管理的规定性文件，正式编制分类标准还是第一次。为此，相关的基础性研究是十分必要的。
　　 作者简介:徐波/1958年生/女/山东莱州人/1982年毕业于同济大学建筑系城市规划专业/教授/北京北林地景园林规划设计院副院长兼总规划师/主要从事城市规划与城市绿地系统规划的规划设计、教学及研究/本会会员。

　　文章编号:1000-6664(2000)05-0029-04
　　中图分类号:TU986
　　文献标识码:A