公众参与：生态城市建设的有效路径

　　一、生态城市建设的目标和任务 

　　目前，国内乃至国际上并没有真正意义上的生态城市，只能说不同的城市依托各自的自然环境特征、经济区位特点和社会文化特色，在努力朝着经济发展、社会和谐、环境健康的方向发展。我国自20世纪80年代开始生态环境建设的探索，约有20多座城市如广州、上海、宁波、昆明、成都、贵阳、长沙、扬州、威海、深圳、厦门、铜川、十堰等先后提出过建设生态城市的奋斗目标。按照2003年国家环保总局公示的《生态县、生态市、生态省建设指标(试行)》，生态市的主要标志是：生态环境良好并不断趋向更高水平的平衡，环境污染基本消除，自然资源得到有效保护和合理利用；稳定可靠的生态安全保障体系基本形成；环境保护法律、法规、制度得到有效的贯彻执行；以循环经济为特色的社会经济加速发展；人与自然和谐共处，生态文化有长足发展；城市、乡村环境整洁优美，人民生活水平全面提高。以此为指导，全国很多地方都提出了生态城市建设的目标、规划、实施办法，有的按照生态城-生态区-生态县城直至生态小城镇的思路拓展，有的按照生态示范园区的模式推广，有的按照绿色生产-绿色消费-绿色基础设施建设全方位铺开。 

　　笔者认为，生态城市建设的总体目标是：科学发展，建设宜居型城市。具体可分阶段安排不同时期的建设任务，如以3年为一个阶段期，设定每个3年的递进式任务：城市生态规划及城市居民环境意识的培育和提升，城市生态基础设施建设，城市选用清洁能源，有效控制、治理城市污染，优化城市环境质量，城市绿化，相关法制及监管机制完善等，以逐渐达至或接近总体目标的实现。 

　　二、公众参与是生态城市建设的有效路径 

　　(一)生态环境的公共性决定了公众参与生态城市建设的可能性 

　　城市化离不开工业化，但工业化社会是一个风险社会，风险之一即环境安全受到威胁。在城市化过程中。城市人口占总人口的比重持续上升，城市用地规模不断扩大，大城市中心区环境恶化，地价上涨，交通拥挤，居住条件差，城市人居环境质量大幅度下降，生态城市建设于是被提上日程。生态城市建设的实质是保全或提供城市公用的生态环境产品。保全是从消费的角度讲的，指对城市原本清洁、安全的自然环境努力保持其原初状态；提供是从产出的角度讲的，指人为添加的产品以不危害城市生态环境为原则和限度。以萨缪尔森和马斯格雷夫为代表的经济学家认为公共物品至少应同时符合两个特性：非排他性和不可分割性。非排他性是指人们在消费公共产品时无法排除他人也同时消费该产品，或者排除虽然在技术上可行，但费用过于高昂而没有实际意义。非对抗性也称为公共产品消费时的合作性。环境属于集体消费品，任何人无法独享，同时，任何人对己有利而损害环境的行为都会殃及公共利益。由于生态环境的公共性，人们对环境产品的保全或提供行为必须具备充分的合作性，政府提供公共产品能力的不足及个人、企业的经济人思维使得单纯靠政府或个人、单位都无法实现环境利益的最大化。 

　　(二)政府环境行政的不足决定了公众参与生态城市建设的必要性 

　　环境是典型的公共产品，良好的环境离不开公共行政机关——政府的环境监管和治理。我国《环境保护法》明确规定地方政府要对本辖区内的环境质量负责，但从不断发生的环境违法案件来看，有些地方政府不但没有履行法定环境监护职责，相反还频频充当违法企业的保护人。如1994年“B市石南镇芒果种植专业户陈氏三兄弟诉南方水泥厂和兴业水泥厂环境污染损害赔偿案”中，一审法院已认定被告排放的废气严重超标，判处被告赔偿原告经济损失34.848万元，并要求被告严格按照环保部门的要求建好环保设施，停止污染。一审判决生效不到半个月，石南镇政府向法院提交了一份“情况反映”称：水泥厂是该镇企业发展的龙头，如果执行判决，将会影响镇其他水泥厂乃至全市水泥厂的生产，造成更大的经济损失，后果不堪设想，建议法院撤销原判，进行再审。不到4天，B市人民法院就作出民事裁定书：中止原判决执行，另行组成合议庭进行再审，最终撤销原判决并驳回了陈氏兄弟的诉讼请求。又如1999年“王某环境监管失职案及方某、何某重大环境污染事故案”中，市检察机关和公安机关认定的直接经济损失为100余万元，但市环保部门测算的直接经济损失仅20万元，由于构成犯罪必须是直接经济损失达30万元，所以检察、公安两机关只好撤出此案。该案直到2003年才由省检察院督办而得以立案。政府环境行政主要有三种手段：环境规划(事前)、环境监测(事中)、环境治理(事后)。这三大环节都必须有公众参与：没有吸纳广大民意的环境规划是不科学的，专家和权威部门的环境评价不能充分代表公众利益；政府的财力再足，也不可能随时、持续地监测每一个污染源，而居住在污染源附近的居民则可以做到；没有前两个环节的公众参与，政府环境治理的措施就可能出现偏差，其执行就可能受到阻挠。总之，环境是全社会、全人类的公共产品，这决定了环境监管的最大公共性，单靠个人、组织、政府的力量都是不够的。 

　　(三)生态区域主义奠定了公众参与生态城市建设的理论基础 

　　人类生活的地球是一个最大的生态区域，从这个角度讲，全人类组成了一个生物区域共同体。人类社会从来就喜欢以地理区域为界组成一定规模的生态区相互依存，这些生态区或者是一片蕴含着矿产、林木资源的地域，或者是一片傍山、依水、滨海地带，或者是一个夹杂着自然景观的建筑群……在这些生态区域中，人们创造和分享着区域内的资源并与外界互通有无。由于环境资源的共享性和环境要素的流动性，以地理为界的不同生态区域之间是相互影响的，这使得全人类应当把地球当做一个共同的家园来建设和维护。但在微观上，由居住在各自生态区内的住民来管理和维护本区域的生态环境是切实有效的。“胸怀全球，行于当地”，本地行为具有全球后果。“如果在哪个层次上可以培养生态意识，可以让公民认识到自己是造成环境后果的元凶，那就是在地方层次。在这一层次，所有的生态问题都走出了哲学和道德的领域，被作为切身的问题加以处理。”这种生态区域主义思想符合人类社会的聚居习惯和现实，为居住在一定城市社区内的人们保护好本地生态环境，进而为周边区域乃至更大范围、全球环境保护做贡献提供了理论可能。 

　　(四)有关公众参与的法律和政策为公众参与生态城市建设提供了现实保障 

　　我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》都规定了建设项目应当征求所在地单位和居民的意见。1996年《国务院关于环境保护若于问题的决定》强调：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”2002年《环境影响评价法》对公众参与的主体范围、程序和形式、组织召集人、对公众参与意见的处理等方面都作了具体规定。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》强调：企业要公开环境信息，对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，强化社会监督。2006年2月22日，国家环保总局正式发布《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是中国环保领域第一部关于公众参与的规范性文件。继而，《公众参与环境保护办法》由中国政法大学环境资源法研究和服务中心起草，并邀请“自然之友”等多家民间环保组织参与了立法研讨和论证，从一开始就体现了公众参与的特性。2006年《环境信访办法》中明确了环境信访人的检举、揭发、控告等权利，自2008年5月1日起施行的《环境信息公开办法(试行)》具体规定了政府和企业的环境信息公开范围、程序、方式和相关责任，公民、法人和其他组织对违反该办法的行为可以向上级环保部门举报。1996年以来，我国公众参与环境保护的机制逐步建立和完善。1996年《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》将“深入开展环境宣传教育，广泛动员公众参与环境保护”作为保护和改善环境的主要保证措施之一。《全国环境宣传教育行动纲要(1996-2010年)》将公众参与作为一项基本原则和2010年总体目标的一项重要内容，同时规定了一系列推动公众参与的措施。2001年，为疏通群众举报投诉渠道，国家环保总局在全国开设了全国统一的环保举报热线“12369”。 

　　三、推动公众参与生态城市建设的方法 

　　(一)以环境影响评价领域为突破口，推动公众参与环境决策 

　　许多国家都对公众参与环境决策作了明文规定，如法国环境法典、英国《城乡规划法》、美国《国家环境政策法》、《联邦土地政策和管理法》、《清洁水法》等都对公众参与环境政策和环境标准的制定及环境规划和环境计划的拟制作了不同程度的规定。我国《环境影响评价法》虽然规定有关单位、专家和公众可以“以适当方式”参与环境影响评价，但什么是“适当方式”并不明确；在环境影响评价程序中，该法只要求在规划草案报送审批前及报批建设项目环境影响报告书前收集公众意见，没有规定政府在决策和审批环境影响报告书时更多地采用听证会等方式来促进政府与公众的良性互动，对公众参与的效力也未作明文规定。正是由于公众参与不足，导致一些项目建成后环境纠纷不断，甚至引发群体性环境事件。能否把公众参与的时间提前到拟定规划草案或编制环境影响报告书的过程中，而不是报送审批前?能否规定公众参与意见的效力?能否提高政府环境政策、计划和规划制定过程中的公众参与程度?这些问题都亟待解决。 

　　环境影响评价符合环境行为以预防为主、谨慎行事的原则，在生态城市建设的过程中，城市政府应以环境影响评价领域为突破口，将公众参与制度化地引入环境影响评价工作，加强环境决策民主化。城市政府及其环保部门要以《环境影响评价法》第11条、21条、24条规定的6种情况为依据，对公众参与环境保护的5种形式，即调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会作出明确规定，公开征求公众意见，及时向公众公告与建设项目有关的信息；应针对环境影响评价报告书过于专业等情况，要求建设单位或其委托的环境影响评价机构公开环境影响评价报告书简本，以便公众了解、回应。为保证公众参与的有效性，建设单位应当在送审的环境影Ⅱ向报告书中附上对公众意见采纳或者不采纳的理由。审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门应当组织专家委员会，依法审核环境影响评价文件中对公众意见采纳或者不采纳的说明，判断其合理性。 

　　(二)试行环境行政合同制度等，推动公众参与环境治理 

　　环境行政合同是指国家(以政府机关为代表)与个人或企业之间就环境资源使用权的确定和转移、环境行为的效果等达成的协议，用以确定包括国家在内的各方当事人在环境资源使用和环境行为实施中的权利义务。环境行政合同是自愿性环境措施的一种特殊形式，这种形式自日本1964年首先采用以来，美国、欧洲、加拿大、澳大利亚等国家和地区也相继采用，旨在通过协议的形式，用政府的环境政策目标和社会环境意志来限制、约束、制约环境行为的逐利特性，改善环境质量或提高自然资源的利用效率。实践证明，环境行政合同是一项非常成功的环境政策手段和措施，世界贸易组织规定解决环境问题的最有效方法是通过环境协议，并规定这一方法是对世界贸易组织寻求贸易问题国际一致同意解决办法的补充。目前，大约有200个国际协议如《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《国际热带木材协定》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书(修订本)》《联合国气候变化框架公约》等处理各种环境问题。我国城市建设实践中，在旅游资源利用、排污单位的污染治理、建设项目的环境保护、能源开发、资源开采等领域已经出现了采用合同形式的做法，一些城市政府为鼓励市民参与绿化，以协议的形式将郊区的荒地出租给市民，市民可以开垦荒地、栽草植树、种菜养花、搭建小木屋作为度假“别墅”，体验生态农庄的温馨。一旦政府要开发这片土地，也很容易收回。 

　　政府与个人或企业签订环境合同的主要意义有三：一是使合同当事人知晓自己的具体环境权利义务，以之引导、规范当事人的环境行为；二是出现环境纠纷后，被诉方可以援引环境合同条款来说明其采取措施的必要性；三是变政府直接监管为公众自觉接受环境合同的间接约束，节省了政府行政成本。城市政府运用合同方式进行环境管理需要注意的事项有：第一，合同内容不能违反国家有关环境保护的法律、法规和相关规章的规定，还要符合城市政府的规划文件，征得城市土地部门的用地许可及相关部门的特殊许可。第二，合同具体条款中的“标准”、“程度”等关键词语必须有明确的含义，只能比法定环境标准严格，如果没有相应的法定标准，必须符合整个协议的环保价值取向，能够对合同当事人形成实质性约束。第三，不同城市的环境特点和经济、社会发展情况各异，环境合同的具体内容和形式可以因地而异，但其一定要有规范的签定程序，行政相对人的环境保护义务设定应当有统一的原则并建立在合同双方协商、行政相对人自愿接受的基础上，以减少行政机关的随意性。政府不能出于地方财政考虑而对特定的区域或特定产业放宽环境要求，不能对内外资企业实行不同的待遇。第四，环境合同签订后，政府仍须依法履行环境监管职责，并应督促合同对方积极履行环境合同。总之，签订环境合同的目的在于。一方面促进发展，一方面讲究发展的质量，增进发展的环境效益。 

　　环境合同的适用领域广泛，具体形式灵活、多样(可以是污染源限期治理合同、建设项目的“三同时”承包合同、使用排污费合同、污染损失赔偿合同等)，因而具有很强的实用性。但是，经济人有天生的逐利特性，一些个人和企业会认为环境成本内部化会降低其市场竞争力，因而不愿签订环境合同。鉴于此，城市政府应主动做好签订环境合同的效益分析和宣传工作，使企业和个人明了绿色化发展虽需安排相应投入，从而牺牲短期的利益，但改善产品结构达到低能耗、低污染、资源循环利用后，就会提高产品的生态价值，冲破地区和国际绿色壁垒，增强产品的竞争力，赢得长远的良性发展。另外，政府应创造配套的保障、奖惩措施和激励机制，使环境合同的运行获得稳定的外部环境和应有的促动、淘汰效应。除专门的环境合同外，政府在与相对人签订城市工程招投标等合同中也可以附随环境保护条款。 

　　(三)鼓励环境公益诉讼，推动公众参与环境违法行为处理 

　　公众对环境违法行为的举报和建议如果沦为一种摆设，则公众的参与意识就会越来越淡薄。要激励和保证公众的参与热情，就必须赋予公众环境诉讼权。环境公益诉讼是公众参与环境保护的重要形式和最有效的途径，有利于将环境纠纷解决纳入法制轨道，避免城市公众因环境纠纷而动辄走上街头，减少社会不稳定因素。公众环境诉讼在我国目前的法律框架内尚找不到直接依据，但一是现实中环境污染、破坏事件的数量居高不下，政府怠于环境监管或政府机关本身环境行为违法的情形时有发生；二是广大公民的环境知识和环境意识有了很大提高，公众提起环境诉讼的需求不断增长；三是我们正在建设法治社会，使一切环境违法行为接受司法审查是依法治国的应有之义，将对环境违法行为的监管和处理行为纳入法制轨道也是依法治国的必然要求。在这样的情形下，公众环境诉讼应是大势所趋。目前，公众环境诉讼已在许多国家卓有成效地展开，其名称和形式虽然各异，如在美国是公民环境诉讼，在英国表现为检举人诉讼，欧陆国家主要是“环保团体诉讼”，日本是“住民诉讼”等，但这类诉讼的共同特点是赋予普通民众诉权，使环境违法行为受到及时、有效的监督并被送上法庭，接受司法制裁，这类诉讼的唯一宗旨是保护生态环境。在美国，公民环境诉讼已成为政府环境行政的有益补充，很多地方的生态环境为此得到很大改善。 

　　在我国，公众提起环境公益诉讼有着特殊的困境，“法律能够对抗地方利益吗?”，很多人有着这样的担忧。在中华环保联合会起诉江阴港集装箱有限公司案中，黄田港村一个村民的态度就有些暧昧，他说“我之前是支持打官司的，但后来想一想，官司赢了又能怎样呢?红粉污染能彻底解决吗?我们老百姓能得到什么好处?”有鉴于此，在城市生态环境建设中，政府一方面应向市民宣传企业对公共健康的责任，让公众认识到检举、起诉环境违法行为本身就是对起诉者、对社会有利的行动，另一方面应作到不干预和阻挠人民法院独立司法，使公众对环境公益诉讼的预期效果抱有信心；人民法院应积极尝试，寻找法源和权源，从《宪法》有关公民检举权规定的精神和原则中，从《环境保护法》以及其他单行环境法和相关法律、法规中诠释出公民环境公益诉讼的合法性，推动立法完善。 

　　四、公众参与生态城市建设的具体行动 

　　法律、政策等外在条件决定着公众参与生态城市建设的渠道和机会的多寡，公民生态可持续性行为习惯的培养则决定着公众参与生态城市建设的深度和广度，奠定着城市生态化的根基。城市公众有责任选择绿色生活方式。首先，城市公众应做积极的消费者。在家庭层而，城市公众应主动节约能源，选购环保产品；在社区层面，城市公众应积极组织或参加环保公益活动，“人人都栽一棵树，大家都来种花草”，争创安静社区、卫生社区、健康社区；在社会层面，城市公众应关心本市的环境状况，自觉配合城市管理部门实行的垃圾分拣化等措施，勇于对在公共场所的非环保行为如在广场和公园里乱扔废弃物的行为进行监督和制止，主动向政府有关部门及新闻媒体反映身边的噪声、排污等环境问题，为生态城市建设建言献策。其次，城市公众应通过自己的绿色消费行为促进绿色生产。诚然，消费品都是企业制造的，消费者处在经济链条的末端，但这一末端可以影响和导引生产环节。公众选择绿色包装、绿色家居用品、靠有机肥生长的天然产品等，就会促使企业重新考虑包装设计和包装材料的选用、重视产品的环境标准、摒弃在产品中添加激素的做法。当然，这样的效果需要广大公众协调一致的行动，需要绿色认购蔚然成风，由此少不了合作与共识，而合作与共识的基础便是公众对自己环境权益认识的深化。1972年的斯德哥尔摩《人类环境宣言》指出：“人类有权在一种能够过尊严和福利生活的环境中享有自由平等和充足的生活条件，并且负有保护和改善当代和未来世世代代环境的责任。”我国《国家人权行动计划(2009-2010年)》也明确将公众环境权益作为一项基本人权纳入其中。公众必须通过自觉学习或接受环境知识宣教，切实认识到自己的权益，内生出环境责任感和参与意识。最后，“个人生活方式的改变固然有助于建设一个绿色社会，但他的贡献只有在融入社会之后才能最有效地发挥出来”，城市公众不能只关心个体的行为和本市的环境状况。“美国排污酿成的酸雨会让加拿大的湖泊遭殃；切尔诺贝利核电厂的泄露会沾染远在北欧拉普兰的牛奶”，更不用说一国内部区域之间、城市之间环境要素的互相流动和影响。因此，城市公众虽然身居某一城市，但其还应胸怀全球，关注周边区域乃至全球的环境变化如全球气候变暖问题等，惟有如此，才能使自己的行动具有严正性与完整性，而不致成为见木不见林的支离破碎的公民行为，甚至将自己的良好生态和清洁环境建立在他人被动地受到污染转移上。