耕地生态环境价值测算与环境质量控制
摘要 耕地既有经济效应还有生态环境效应，耕地非农流转常伴有生态环境质量的下降，应对此予以扼制与补偿。在耕地流转成本中加入生态环境价值内容，以实地测算为基础，结合一些可行的政策措施的实施，有可能达此预期目的。并借此充分发挥地价对耕地占用可能具有的经济约束功能。
关键词 耕地 非农流转 生态环境 补偿 成本
Determining ecological value of cultivated land to control environment quality Pan Lingling1, Zhang Yan2, Peng Buzhuo2. （1.College of Continuing Education, University of Science and Technology of China, Hefei Anhui230052; 2. Department of Urban and Resources Sciences, Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210093）
Abstract: Cultivated land has both economical function and ecological function. Because degradation of ecological quality is often accompanied with cultivated land being transferred to construction land, the compensation of the loss of ecological value of cultivated land should be considered and this value should be added into the transferring cost of cultivated land. Based on the survey of ecological functions on the spot the ecological value can be determined. Both ecological degradation and fast loss of cultivated land could be controlled by increasing the cost of occupying cultivated land, adding the ecological compensation and implementing practicable policy.
Keywords: Cultivated land Transferring to construction land Ecological value Compensation Cost of occupying
耕地不仅有经济、社会功能和相应的价值，还与其上的植物组成耕地生态系统，具有生态环境功能和相应的价值。一旦转为其他用地形式，这些功能与相应价值均发生改变，非农流转对耕地生态环境功能的影响尤甚，我国总体环境质量下降与此不无关系，环境保护部门对之应予重视，并介入耕地保护，以便从这个源头控制环境质量。
虽然人口增长和社会发展会引起耕地的非农流转，但我国在这方面却有一些特殊原因，如：耕地的比较经济效益低于很多其他用地形式，受利益驱使，人们宁愿将耕地转为别种形式用地；耕地价格远低于城市用地价格，两者相差十几至百十倍[1]，用地者便更乐于占用耕地；另外，新增建设用地的土地有偿使用费中30%上缴中央财政70%留给地方政府，土地出让费与征地成本间的巨大差额成为财政部门和土地管理部门重要经费来源，非农流转中的利益使地方政府在保护耕地方面不愿作为或消极作为，甚至有可能驱动地方政府参与征地与卖地[2]。可见，耕地大量流失的一重要诱因是其价格太低，从现有价格形成机制看，生态环境价值不计入其中则是产生低地价的一个重要制度性缺陷。其后果就是既难对占用耕地者构成有效的经济约束，又使他们将耕地的生态环境效应当作一种“外部效应”而在占用时弃之不顾，并对此种损失不予补偿。
要改变这种现状并因此控制由之造成的环境质量下降，应做也可做的一项工作是将生态环境价值计入耕地的流转成本中，通过提高占用成本来扼制耕地快速流失，并经各种补偿措施减缓环境质量下降的趋势，甚至使环境质量有所改善。
1 耕地生态环境价值测算
为了将生态环境价值纳入流转成本，先要测算该种价值。耕地生态系统具有的主要生态环境功能有：提供农副产品、调节气候、调节气体、涵养水源、保持土壤、养分循环与持留、净化环境、维持进化、提供文化娱乐[3]。受测量手段及基础研究不足的限制，有部分生态环境功能难以定量测算，有些又难以价值化，目前可直接或间接测算的指标有：耕地提供产品的物质量、固定CO2量、释放O2量、土壤蓄水量、减少土壤流失量、养分循环量、阻滞尘土及文化娱乐等若干项。
1.1 借助已有异地研究数据估算耕地生态环境价值
20世纪70年代起，国外学者便展开了对生态环境服务功能的研究[4]，在积累了大量研究数据的基础上，综合不同区域的研究，通过统计方法估算了全球生态系统服务价值和自然资本[5]。国内学者也对我国生态系统的生态价值进行了评估[6~8]，有些研究亦涉及耕地生态价值，只是因主要依据Costanga等提供的数据（见表1），其中耕地又仅考虑了3项生态功能的价值，故估算值偏低[5]。
表1中国与全球主要陆地生态系统的生态环境价值 USD/（hm2·a）
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陆地 |
森林 |
草地 |
湿地 |
耕地 |
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中国 |
678 |
1387 |
232 |
19580 |
92 |
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全球 |
804 |
969 |
232 |
14785 |
92 |
1.2 利用实地测量数据估算耕地生态环境价值
（1）提供产品的物质量
该指标可用耕地生态系统的净第一性生产量（NPP）来评价。常用方法是，直接割取一定面积的植被，然后分器官称重，取样测定含水量，计算各器官的生物量[9]。
市场价值法[10]可以计算耕地提供的物质产品的价值量，即耕地农副产品的经济产出量。
（2）气体调节
包括固定CO2和释放O2维持生态系统CO2/O2平衡，减缓温室效应。
根据光合作用和呼吸作用反应方程式[11]：6nCO2+6nH2O→nC6H12O6+6nO2→nC6H10O5，植物生长162 g多糖有机物可固定264 g CO2并释放192 g O2，或每形成1 g干物质需要固定1.62 g CO2并释放出1.2 g O2。因此，由NPP可推算耕地固定CO2量（FCO2＝1.62×NPP）与释O2量（LO2＝1.2×NPP）；也可用测定作物含碳量来推算作物固定CO2量。
用造林成本法[6]或借用西方一些国家用来限制工业CO2排放的碳税法[10]可计算耕地固定CO2的价值量：PCO2＝FCO2×造林成本，或PCO2＝FCO2×碳税率。
用生产成本法[6]可计算耕地释放O2的价值量：PO2＝LO2×生产成本，生产成本可以是工业制氧成本也可以是植树造林成本。
（3）涵养水源
参考森林生态系统蓄水功能的计算方法[12]，采用降水贮有量法测算耕地的蓄水量：Q＝A×J×Rn，Q为与裸地相比耕地涵养水分的增加量；A为测算区面积；J为测算区多年平均产流降雨量（P>20 mm）；Rn为与裸地比较耕地减少径流的效益系数，Rn的数值可通过实测产流降雨条件下裸地（Rb）和耕地（Rc）的降雨径流率求得（Rn＝Rb－Rc）。
也可采用常规方法在不同样地中测试土壤水份，如用双环测渗器和ITS-A型土壤渗速仪测定土壤下渗能力及下渗率[13]。
用影子工程法[7]如选择水利替代工程（即建一个同等涵量的水库蓄水）的成本计算涵养水源的价值：PW＝Q×单位蓄水量水库建设及运营成本。此法的可操作性较强，但替代工程并不唯一，不同工程造价会使估算价值出现差异。亦可用水量平衡法[7]：PW＝Q×当地水价。
（4）保持土壤
内容包括与裸地相比耕地减少土壤流失、并相应减少耕地养分流失以及减少泥沙淤积于湖泊等水体。以裸地土壤侵蚀速率作为耕地潜在土壤侵蚀速率Ep，以Ep与现实耕地土壤侵蚀速率Er的差值计算耕地减少土壤流失量E：E=Ep－Er。用137Cs示踪法可快速、经济、简便估算Ep与Er，其特点是通过一次采样便能测量并估算多年平均土壤侵蚀速率[14]，很适于当前目的的研究。也有用土壤侵蚀普查数据作为Er，全国土壤侵蚀等级分类中的“强度”级对应的数值作为Ep[8]，然后计算面积A上流失土壤总量M：M＝(Ep－Er)×A。
侵蚀减少相应减少耕地养分流失量ENi[15]：ENi＝E×表层土壤养分含量。
再用多种方法估算耕地保持土壤功能对应的价值P＝PE＋PNi＋PS。
用成本法估算减少土地废弃的价值PE[10]：先算年减少土地废弃面积S＝M/[Bu×耕地平均厚度（0.5 m）]，Bu为土壤容重（t/m3）；再由耕地的平均收益Py计算其价值PE＝S×Py。
用市场价值法估算保持耕地土壤肥力的价值PNi[16]，方法是根据年减少养分流失量ENi与化肥替代价格PFi估算其价值：PNi=ENi×PFi。
根据泥沙运动规律，流失土壤最终沉积于河道、水库、湖泊之中，造成它们蓄水容积下降，可用影子工程法估算减少泥沙淤积的价值PS[10]：PS＝(E/Bu)×Tr×Pc，Tr为泥沙输移比（％），Pc为蓄水成本，其余符号含义同前。
P＝PE＋PNi＋PS中，前两项测算的是耕地相比裸地减少侵蚀在侵蚀发生地当地引起的价值变动量，后一项则是在异地引起的价值变动量。
（5）养分循环与持留
构成耕地净第一性生产力的营养元素量即为参与循环的养分量[8]。养分循环与持留量CNi＝NPP×CNi，CNi为参与评价的营养元素在作物中的含量，主要是含量相对较大的N、P、K等元素。当然，也可将此处的测算扩大到其他营养元素。
根据化肥价格PFi，采用市场价值法评估养分循环与持留价值PCNi[8]：PCNi＝CNi×PFi。
（6）净化环境
目前可以量化的主要是作物阻滞尘土和吸收SO2的功能[6]。
利用作物叶面积大小、叶面指数及叶面吸附的尘土量计算耕地上作物阻滞尘土的量；再由生产成本法即污染治理工程削减单位烟尘的运行成本，估算阻滞尘土的价值[6]。同理可以计算耕地吸收SO2的量及其相应价值量。
（7）提供文化娱乐
指耕地景观及农耕生活提供的休闲观光与生活体验的功能，以人们对此的支付意愿（WTP）来估算此项功能的价值。常用的是有条件价值评估法（CVM）和旅行费用法（TCM）[3]。CVM通过直接询问、问卷、投标等调查方式获得人们对耕地提供文化娱乐功能的支付意愿；TCM则通过对游客游憩费用的统计分析得出耕地景观的经济价值。[NextPage]
2 非农流转发生时补偿耕地生态环境功能损失的可能措施
目前我国常用行政手段扼制耕地快速流失，对经济活动起很大导向作用的价格手段未发挥应有功效，对耕地非农占用后的生态环境变化以及生态补偿也未提出明确要求，因此，在耕地管理中应考虑与市场接轨，加强经济杠杆的作用，尤其在耕地价值中增加生态环境价值及设法提高耕地的占用成本，并使其成为恢复耕地生态环境功能的基础，同时对占用耕地构成更强的经济约束。
2.1 补偿的合理性和补偿对象
耕地的流转成本理应既包括经济成本又包括生态环境成本，否则会因流转成本过低而从经济动力方面刺激耕地快速流失，又会因成为谁也不为之买单的“外部损失”而造成耕地原有生态环境功能在非农流转中丧失，让社会蒙受生态环境质量下降带来的一系列损失，影响可持续发展。
耕地的生态环境功能有助于维护生态安全，支持社会可持续发展，它的损益对象是全社会，故其价值不属于个人或某集团而属于全社会，即生态环境价值具有公共福利性[4]。于是，耕地生态环境价值的补偿对象与方式有别于经济与社会价值，损失补偿应归属于全社会。开发占用农地的收益者（土地开发商）须向代表全社会利益的国家交纳相应的补偿费用。
利用价格这一市场经济中最直接最敏感的调节手段，将生态环境价值加到耕地地价之中，并在非农流转发生时对开发商或土地占用者征收相应费用，使生态环境价值直接成为耕地流转成本的一部分，则可能从经济利益角度对开发者多占耕地的欲望形成遏制，迫使他们节约集约地使用有限的土地资源甚至放弃需求，也使国家可以集中部分补偿资金用于恢复受损的生态环境。
2.2 可以考虑采取的补偿措施与实施方式
根据环境管理中“谁受益谁付费”、“谁污染谁治理”的污染成本负担原则，考虑到将成本内部化与激励功能相结合，即相关措施不仅应实现外部成本内部化以将耕地开发形成的生态环境成本转移给开发商，还应具有激励功效以促使开发商愿意修复开发耕地的生态环境功能，可以采取这样一些措施将生态环境价值纳入流转成本：
“在生态补偿与经济补偿分离基础上按比例超额征收生态环境价值变动的补偿费”。生态补偿与经济补偿相分离，即生态补偿在经济补偿之外另行实施，两不相混，以免分不清土地出让费中哪些对应原本就有的耕地经济价值哪些对应新增加的生态环境价值，以致开发商根本不顾及生态环境价值，却说自己为耕地使用权出价中已包括了耕地的生态环境价值，那样就难以实现保护生态环境的目的；又因为耕地非农流转中以其经济价值作为测算价形成耕地的基准地价，而采用诸如招投标、拍卖等方式转让土地时形成的实际市场转让价远高于前者，相当于市场将耕地的经济价值放大了，故可按市场价对经济价值的放大比例将耕地的生态环境价值相应放大，即按与经济价值相同的放大比例征收生态环境价值的补偿费，以便给开发商更大的生态成本压力。
仿国家建立“出口退税”制度鼓励出口的做法，实行“先征后返还”，即只要开发商采取行动恢复所开发土地的生态环境功能，并经认可的权威机构测试达到原有生态环境功能，则预征的生态环境补偿费便予返还，而且可以恢复一部分功能便返还对应的预征费用，也可以全部达到原有功能再全部返还预征费，此措施结合“超额征收”的成本压力，当可促使开发商修复生态环境功能。
具体操作中由何部门代表国家征收生态环境损失补偿费用，完成组织、协调、监督生态环境恢复或重建等一系列管理工作，并无现成管理程序。现行土地的经济价值是由国土资源厅（局）征收，为与此衔接以便实施，可由国土资源管理部门代表环境保护部门征收生态环境补偿费用，但应实行耕地生态环境价值与经济价值分账管理分别使用，即生态环境恢复费专款专用，并接受环境保护部门的指导与监督；同时仿建设项目环境影响评价制度，耕地开发之前亦应进行环境影响评价，土地使用者只有向土地管理部门出具环境保护部门批准环境影响评价同意开发及确认应交纳的耕地生态环境损失补偿费用的证明，并向土地管理部门交纳相应生态环境补偿费用，方可获得土地尤其是耕地使用权，进行土地开发。
实施这些措施可把耕地非农流转形成的生态环境成本转嫁给开发商，以此将“外部成本内部化”这条环境管理原则具体应用于耕地开发的管理实践之中；国家预先超额征收耕地生态环境价值损失费用，同时并用有征收又有返还的措施，还可借助经济手段调整开发商的行为，从经济利益角度刺激开发者恢复与重建被占耕地的生态环境功能；也有助于增强土地开发使用者的环境保护意识，促使他们保护环境，使土地开发利用与环境保护相协调，防止以生态环境损失为代价片面追求经济增长。如若超额征收耕地生态环境价值仍不能促动开发商自觉恢复占用耕地所损失的生态环境功能，国家也可集中预征资金，由相关政府部门组织实施可行的生态环境恢复重建工程，如植树造林绿化工程，建设生态公园，改良退化土地及荒漠化土地，治理水土流失，复垦已毁土地，实行道路和建筑物的立体绿化等，以补偿受损的生态环境功能。
3 结 语
（1）耕地总价值应等于经济价值、社会保障价值和生态环境价值之和。有必要不断完善耕地价值的监测和计量方法，建立统一的计量、统计和核算口径，以全面估算耕地的综合价值；尤其要加强耕地生态环境功能及其价值测算的研究，使人们不仅定性而且定量地认识耕地生态系统具有的生态环境功能，帮助人们正视快速城市化过程中耕地非农流转引起的生态环境损失，接受保护耕地就是保护生态环境、要实现可持续发展就必须恢复与重建耕地非农流失损失的生态环境功能的观点，并为管理与决策提供必要的基础数据。
（2）耕地流转尤其是非农流转时，现行补偿体系中不包括生态环境价值补偿，造成耕地的开发利用仅受单纯经济利益驱动，却未受到有效的资源与环境约束，使得资源耗竭速度加快，导致经济发展对耕地的不珍惜和破坏，结果又反过来制约了经济可持续发展。为此，在非农流转中，不仅要对耕地的经济价值与社会价值进行补偿，还需对耕地的生态环境价值进行补偿。
建立耕地生态环境价值补偿机制是实现使生态环境损失这种原属耕地非农流转外部成本的开发成本内部化的基本途径。这样的机制有助于激励开发者恢复与重建被占用耕地的生态环境功能，并保证了国家有必要的经济实力来集中恢复与改善生态环境，减少占用耕地造成的生态环境破坏；还能强化对占用耕地的经济约束，促使开发者节约稀缺的耕地资源，这就从改善生态环境功能角度优化了土地需求与利用结构。
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作者单位：
1.中国科技大学继续教育学院，安徽 合肥230052;
2.南京大学城市与资源学系，江苏 南京210093
