关于陕西生态环境建设的问题及对策
地处黄河流域的陕西是中华民族的发源地，不仅有着辉煌灿烂的古代文明，而且历史上曾是“林茂草丰”的“风水宝地”。据文献记载，黄土高原在西周时期，森林覆盖率达50%以上，渭河在唐代被称为“清渭”，诗人白居易有“百里之清流”的赞美。后来由于人口增长和无数次战乱，无数次自然灾害和各种人为破坏的原因，大面积毁林毁草、陡坡耕种，造成严重的水土流失。目前，陕西已成为全国水土流失最严重的省份之一，生态形势异常严峻。
1 陕西省水土流失现状及成因
1.1水土流失现状
目前，全省水土流失面积10.75万km2，占总面积的52.3%。全省年平均输入江河的泥沙量为9.2亿吨，占全国水土流失的1/5。其中北部黄土高原每年输入黄河泥沙8亿吨，占黄河三门峡以上输沙总量的1/2；南部秦巴山区每年输入长江泥沙1.2亿吨，占长江输沙总量的12%。水土流失不仅面积广，而且侵蚀强度大，年平均侵蚀模数4100亿吨，陕北黄土高塬沟壑区的侵蚀模数高达11000吨以上，最高的地方超过3万吨。许多地方每年流失的地表土壤超过1cm厚。
严重的水土流失导致土壤肥力持续下降，农业生产能力衰退，制约着区域经济发展。在水土流失严重地区，经济贫困和水土流失互为因果，形成了“越穷越垦，越垦越流，越流越穷”的恶性循环，全省69个贫困县中有53个分布在水土流失严重区。由于水土流失及荒漠化地区植被稀少，调蓄降水能力弱，加之河道、水库淤积，导致多种灾害频繁发生，危害程度愈来愈大，不仅造成农业生产上的减产绝收，还直接威胁和影响着城乡人民的生产生活甚至生命财产安全，严重影响和制约着国民经济和现代化建设事业的正常发展。水土流失不仅使生态环境严重恶化，而且也造成了黄河下游河床抬高、水患威胁增大，成为中华民族的心腹之患。
1.2 水土流失的主要成因
1.2.1群众长期以来沿袭过去那种挖山种地、广种薄收、超载放牧等传统生产方式，不仅未能从根本上解决粮食生产问题，提高群众的生活水平，反而加剧了水土流失，导致了“越穷超垦、越垦越流、越流越穷”的恶性循环，严重制约了区域经济的发展，造成生态环境日益恶化。
1.2.2 在生态环境比较脆弱地区，由于一些地方存在着只顾眼前利益，不计长远利益的心态，导致对大自然的无休止索取和掠夺式开发，造成生态环境质量下降。
1.2.3 传统粗放的耕作方式，只种地，不养地，只索取，不投入，只垦地，不护地，“种一年地，扒一层皮”，导致水土流失严重，土地承载能力弱化，人为造成生态环境恶化的情况时有发生。
1.2.4 在开展生态环境建设上，有的地方没有战略眼光，缺乏系统思维，方法简单，措施不力，零敲碎打，应付上级，搞“面子”工程，造成劳民伤财，损国损民，给生态环境建设带来了许多负面影响。
2 陕西生态环境建设在西部大开发中的重要作用
陕西作为在西部大开发中有着重要地位和全国水土流失最严重的省份，生态环境建设已成为该省在西部大开发中的一个重要切入点和重大战略任务。由于西部大开发战略提出之始，就把生态环境建设摆在了重要的位置，并明确提出：“改善生态环境，是西部地区开发建设必须首先研究和解决的一个重大问题。”是当前和今后一个时期，要集中力量抓好几件关系西部开发全局的重点工作之一。党中央关于“十五”计划《建议》，国家“十五”计划《纲要》都有明确强调。加上“退耕还林（草），封山绿化，个体承包，以粮代赈”政策措施的出台，使党中央、国务院对西部及陕西生态环境建设的关怀，达到了空前的重视，极大地增强了陕西人民治理水土流失，建设秀美山川的信心和决心，生态环境建设无疑成了陕西经济社会可持续发展的一项重点工作，为西部大开发战略的深入实施，提供着重要的支撑作用。
2.1只有加强陕西的生态环境建设，才能为西部大开发创造良好的发展环境和必要的客观条件
陕西地域辽阔，自然资源丰富，科技实力强，在西部大开发中的区位优势突出。但是，如果解决不好缺水、水土流失严重、自然环境恶化等问题，不仅会阻碍西部大开发的步伐，而且会因开发向纵深推进使一些原有矛盾积重难返，从而更加加剧了生态环境和经济建设的矛盾。从根本环节入手，加强生态环境建设，建立良性的循环体系，最大限度地释放生态链自身的潜能，不仅为西部大开发提供必须的物质基础，而且为西部大开发创造良好的环境。
2.2只有加强陕西的生态环境建设，才能在西部大开发中抢占“制高点”，增强吸引力
改革开放以来，我国经济已由资源型、劳动密集型逐步向技术密集型和集约化方向发展，这在东部地区表现得尤为突出。随着经济战略重心的西移，一些在东部地区依托资源或劳动力发展起来的企业，一定会把眼光投向资源更为富足的西部地区，力图实现外部扩张。因此，加强陕西的生态环境建设，培植良好的资源利用环境，无疑会有助于陕西抢占西部大开发的“制高点”，增强招商引资的吸引力。
2.3只有加强陕西的生态环境建设，才能保证西部经济的可持续发展
环境本身也是一种资源，人类只有从整体上协调处理自身活动与自然环境的关系，才能在维持生态平衡的前提下持续健康发展。经济的可持续发展，需要良好的环境来支撑。因此，保护环境，也就是保护人类的生存与发展，保持西部经济的可持续发展。
3 陕西生态环境建设的现状与问题
3.1 生态环境建设现状
陕西地处我国黄土高原腹地和秦巴山区,是黄河、长江两大流域淡水资源补给的重要区域。在《全国生态环境建设规划》的8个类型区中,属黄河上中游地区、长江上中游地区和"三北"风沙综合防治区等3个水土流失、沙化荒漠化严重、生态环境问题最为严重的地区,被列为全国生态环境建设重点治理区。截至2004年底，全省累计初步治理水土流失面积8.6万km2，占水土流失面积的60％多。据陕西省水利厅的统计，西部大开发战略实施以来，陕西省新修农田145万hm2，造林399万hm2，种草88万hm2，封山育林59万hm2，大片荒原、沟壑披上了绿装。建设拦泥坝3.6万座，年减少输入黄河泥沙约1.3亿t，有效地减缓了下游的泥沙淤积速度。特别是近年来，陕西重点开展了黄河水土保持生态工程、长江流域上游水土保持综合防治工程、无定河流域国家水土保持重点建设工程等，有力地推动了全省水土保持生态建设的全面发展。通过水土治理，有效改善了全省生态环境，林草覆盖率也由28％提高到31％。但是，就目前全省生态环境的现状来看，与党中央提出的树立和落实科学发展观，构建和谐社会，实现人与自然和谐相处，仍有很大差距。
3.2 存在的主要问题
党的十六届三中、四中全会提出了坚持以人为本，树立和落实科学发展观，构建和谐社会，实现人与自然和谐相处的目标与要求，不仅为陕西的生态建设指明了发展方向，对全省农业、农村经济以及整个国民经济和社会发展产生重大影响，而且也给陕西脆弱的生态环境带来了严峻的挑战。严峻的形势主要表现在以下几个方面：
3.2.1 森林资源分布极不均衡,林草覆盖率低。省内森林主要分布在秦岭、巴山、关山、黄龙山和乔山5个林区。五个林区土地面积占全省总面积的44%,而森林面积占全省森林面积的78%,森林覆盖率达到51%；其余地区的土地面积占全省的56%,森林面积只占全省的22%,平均森林覆盖率只有11.3%。最突出的表现在陕北黄土高原区，表土植被稀少，林草覆盖率更低，大面积的裸露黄土，受日晒、雨冲、风蚀，流失极为严重。且现有森林多数为天然次生林,林分质量差,生态功能低。现有草场以天然草场为主,占草地面积的69.1%,并且退化严重,产草量下降。
3.2.2 生态环境脆弱，水土流失极为严重。目前。在全省10.75万km2水土流失面积中，中强度以上水土流失面积4.2万km2。从区域分布看,陕北、渭北水土流失最为严重,在黄河中游138个水土流失重点县中,该区域就有48个县。全省年输入黄河、长江的泥沙量达9.2亿吨,占全国江河输沙总量的1/5,其中入黄河泥沙8亿吨,占三门峡以上地区输沙量的50%。全省70%的人口和80%的耕地处在水土流失区。严重的水土流失导致土壤肥力持续降低,土地承载能力降低,河道泄洪能力降低,直接威胁着农业生产和人民群众的生产生活,影响了我省经济的发展。
3.2.3 土地沙化、荒漠化问题十分突出。陕西是我国北方沙漠化分布较广的省区之一, 风沙区年输沙模数为500-5000t/km·a，局部地区高达1万t/km2·a。沙地绝大部分分布在陕北长城沿线地带,属毛乌素沙漠的南缘。现有沙漠化土地36.3万hm2,其中中强度以上沙漠化土地22万hm2 (包括流动沙丘14.5万hm2),盐漠及重盐碱地1.3万hm2。治理任务艰巨,难度越来越大。
3.2.4 水资源严重短缺，且地区分布不均。陕西水资源总量442亿m3，居全国第18位。人均占有水资源量1240 m3，是全国人均量2300 m3的53.9%；耕地亩均占有量574 m3，是全国平均占有量1300 m3的44.2%。水资源量地区分布不均，特别是经济发达、人口集中的关中地区，水资源总量仅有73亿m3，人均410 m3，不足全国人均占有量的1/6。据测算，目前全省年缺水量25亿m3，给工农生产和人民生活带来很大的不利影响。
3.2.5 自然灾害频繁，水旱灾害交替发生。陕西是一个自然灾害的多发区。恶劣的自然环境，造成十年九旱，洪水与旱灾交替发生。据有关资料统计，1949年前的320年中，共发生旱灾131次，平均3年1次，建国后也是三年一大旱两年一小旱。20世纪90年代以来受厄尔尼诺等因素的影响，降水更呈逐年下降的趋势。与干旱相伴的是，洪水灾害也频繁发生。建国以来全省各地发生的大的暴雨洪水灾害近20次，特别是1998年水灾，造成了严重的经济损失。
3.2.6 投入严重不足，地方匹配资金困难大，导致治理标准低，进度慢，效果差。以水土保持世界银行贷款项目为例，每平方公里治理投资平均达40-50万元，而目前国家投资给陕西省的每平方公里治理资金仅为2-3万元，加之陕北地区多为革命老区，经济发展落后，地方匹配资金和群众自筹能力十分有限，不足部分主要依靠群众投工投劳，因而治理速度慢、规模小、标准低、综合配套差，生态建设的效果不理想。
3.2.7 边治理边破坏现象时有发生。陕北黄土高原水土流失区亦是贫困地区，盗伐林木现象时有发生；煤、气、油等矿藏资源的大规模开发和道路交通建设，往往破坏地貌和植被，造成了新的人为水土流失；粗放的掠夺式农牧业生产方式在水土流失重点区普遍存在,成为导致植被稀疏、水土流失的重要因素。
上述现象和问题说明,生态环境恶化已成为制约陕西经济社会可持续健康发展的重要因素。因此，在西部大开发中,陕西必须把加强生态环境建设作为首要的切入点和长期的战略任务,放在十分重要的战略地位,抓紧抓好。要使广大干部群众充分地认识到,进行生态环境建设不仅有利于全省经济社会的发展,而且是为发展地方经济、摆脱贫困落后面貌,实现人与自然和谐相处和构建和谐社会的重要保证。
4 陕西生态环境建设的思路与对策
4.1 生态建设的总体思路
从树立和落实科学发展观，构建和谐社会，实现人与自然和谐相处的目标要求与陕西生态环境的实际出发，本人认为陕西生态环境建设的总体思路应当是：以“再造一个山川秀美的西北地区”重要批示为指导，抓住西部大开发的历史机遇，解放思想，调整思路，全面规划，分步实施，深入贯彻落实“退田还林（草）、封山绿化、个体承包、以粮代赈”重大政策措施，以改善陕北黄土高原丘陵沟壑区和北部风沙和区为重点，全面治理陕北、陕南的水土流失；以小流域综合治理，植树种草，预防水土流失为中心，把生态效益放在首位，综合运用工程、生物、农艺措施，加强生态环境保护工作，努力做到改善生态环境与调整农业结构相结合，与产业开发相结合，与增加农民收入，与推动农村脱贫致富相结合，实现生态、经济、社会效益协调统一，促进全省经济社会的全面进步和可持续发展，力争把陕西建成中国西部的生态大省。
4.2 生态建设的主要措施及对策
4.2.1植树种草，涵养水源，营造区域良好环境
水资源严重短缺，干旱连年发生，且持续时间长，是当前陕西面临的突出问题。追根溯源，就在于植被遭到严重破环，涵养水源，调节气候的能力下降。要解决这一问题，必须狠下功夫，标本兼治，讲求实效。在空间布局上，应坚持“北草南林”的原则。陕北地区土地广袤、土层深厚，降雨量少，种草投资少，周期短，覆盖广，见效快，可为畜牧业发展创造良好条件；陕南地区光照充足，雨量充沛，且山多地少，有利于优势产业开发，应突出发展经济林木，走退耕还林、封山育林、植树造林、科技兴林的新路子；关中平原区应结合农业综合开发，培育田间林网，大搞“四旁”植树，提高森林覆盖率。通过植树种草，提高涵养水源能力，改善局部小气候，为逐步实现良性生态环境奠定基础。
4.2.2 理顺思路，调整结构，巩固退耕还林还草成果
实施水土保持生态建设，要适应新阶段农业生产结构调整的形势，由以粮为主的自给自足型农业向以林牧业为主的生态型农业转变，以发展特色农业、效益农业为调整的重点。要在保护和不断提高粮食生产综合能力，提高粮食生产水平的前提下，大力发展林果业、畜牧业等多种经营，培养主导产业，优化品种结构，开拓高附加值的特色产品，以巩固退耕还林还草成果。陕南要充分利用丰富的生物资源，进一步开发名优稀特产品，优化水稻品种，扩大油料作物；陕北要发挥区位优势，发展林果业、饲草业、畜牧业，优化果树品种，建设生态农业；关中要以粮果菜牧为重点，开发后续优质品种，改善品质，逐步向多种经营、优质专业品种转变，建成绿色食品基地。在改善农业生态环境、调整农业产业结构的同时，推进农村经济向产业化、专业化发展、增加农民收入，提高人民生活水平。
4.2.3标本兼治，综合治理，走生态农业发展之路
生态环境，重在保护。在抓好原有生态环境保护、管理、监督的同时，要把小流域综合治理作为改善生态环的突破口来抓。要坚持“三高”（高起点、高标准、高质量）、达到“三保”（保土、保水、保肥），实现“三效”（经济、社会、生态效益相结合），搞好小流域综合治理；要以流域为单元，一条沟、一面坡、一架山的系统规划，山、水、林、田、路、草综合配套，工程、生物、耕作措施相互补充，全面提高小流域投入力度。通过清理河道、加固河堤和增加植被保持水土，防止流失。要把综合治理与科技开发相结合，通过治理一条流域，带动一方经济，富裕一方群众，最终实现山绿、水清、村美、人富的目标。
4.2.4 全面规划，分步实施，要进行因地制宜分类指导
要按照“全面规划、分步实施、突出重点、先易后难、先行试点、稳步推进”的原则，制定科学的、切实可行的山川秀美工程规划，有计划、有步骤的实施。退耕还林要以造定退，重点是25度以上的坡耕地。退耕还林要尊重群意愿，不搞强迫命令和一刀切。对一时退不下来的陡坡耕地，要实行经济林草与粮油作物间作逐步退耕。以便做到退耕不减产，还林要增收，退得下，稳得住，不反弹。陕北以窖灌为重点，大力实施集雨节灌，拦泥淤地工程；陕南要搞好天然林保护和退耕还林还草；关中平原要搞好林网绿化；全省要主攻长城沿线风沙区、黄土高原丘陵沟壑区植树种草，尽快实现林草茂密，山川秀美。要分地区、分步骤搞好封山育林。按照“统一规划、集中配置、统一管理、政府控制的原则，搞好种苗基地建设，抓好省级和区域性重点苗圃，为植树造林，荒山绿化奠定良好的基础。
4.2.5 加强管理，保护资源，实现有序开发和综合利用
针对目前全省自然资源和环境状况相对薄弱的现状，必须进一步落实保护措施，切实加强管理，以确保自然资源在西部大开发中实现有序开发和综合利用，防止掠夺式开发利用。一是保护好天然林草资源，落实林业采伐政策，严禁乱砍滥伐；二是加强对已治理区域的管理和保护，对自然及人为造成的破坏及时采取维修和弥补措施，提高治理保护率；三是坚决制止新的垦荒行为，严格推行封山禁牧，把人工治理与植被的自然恢复结合起来。避免边治理、边破坏的现象发生，防止造成新的水土流失；四是要坚决关闭和取缔“五小”企业，对地、市、县属工业污染源进行综合治理，不符合排放规定的企业不允许开机生产，保护空气和水资源不受污染；五是对地下矿产资源和旅游资源要详细规划，配套建设各项开发设施，逐步开发利用，不搞急功近利、竭泽而渔，杜绝破坏性、掠夺性开发；六是要进一步落实环保建设责任制，认真贯彻执行环境保护法，加强环保执法队伍建设，提高执法水平。确保在经济发展的同时，做到资源能够可持续地利用，环境能够可持续地维护。
4.3 当前应重点抓好的几项工作
4.3.1 加快治理水土流失和荒漠化
首先，要在思想观念和工作指导上来一个根本性的转变，由掠夺资源转到培育资源上来，按照自然生态规律来部署农村工作。改变从局部利益出发，掠夺自然资源，追求短期效益的行为，树立以大局为重，培育资源，实现可持续发展的观念。其次是，全面推进以小流域为单元的县域治理，每年完成8000km2以上的治理任务。第三，坚持治理与开发相结合，突出经济效益，调动农民和社会力量治理水土流失的积极性。按照水土流失规律和社会主义市场经济规律的要求，制定政策，把生态环境建设引向市场，把资源优势转化为经济优势。第四，既要注重水土流失、荒漠化的治理开发利用，更要注重治理成果和现有资源的保护工作，把已建成的拦沙、治水、防护林等工程保护好、经营好，把治理开发和保护培育紧密结合起来。
4.3.2 抓好重点项目区的治理任务
一是狠抓7万km2的多沙粗沙区治理工程。要以列入国家重点的无定河、皇甫川、洛河重点流域，世界银行贷款项目的延河、佳芦河流域及60万亩水地开发项目为重点，突出基本农田、经济林和沙棘建设，带动整个区域的开发治理。二是建设黄土高原丘陵沟壑区7000座治沟骨干工程。除了管理好现有工程外，要再新建5387座，维修加固1625座，充分发挥滞洪、蓄水、拦泥淤地作用。三是抓好集雨蓄水人饮灌溉工程建设，形成星罗棋布的南塘、北窖、关中井等不同类型的小型水利工程群体。四是大力搞好重点林业生态工程。启动“米”字型绿色通道工程，形成支撑全省的生态工程的基本框架；继续抓好三北防护林、长江防护林、黄河中游防护林、沙漠治理、平原绿化等五大防护林体系建设。
4.3.3 合理配置资源，大力建设生态农业
一是下决心改变毁林开荒、广种薄收的农作方式，改变以牺牲长远的生态利益来换取眼前利益的短期行为。25度以上的陡坡地要有计划的还林还草。到2010年，全省大于25度的111.6万hm2陡坡耕地要全部退下来。二是合理组合农、林、牧、副、渔比例，宜粮则粮，宜林则林，宜草则草，宜果则果。选择适合当地的优势产业，选择一批强辐射、广带动、技术高、效益好的龙头企业，重点扶持，率先突破，培育新的经济增长点。三是大搞农田基本建设。每年建成保水、保土、保肥的稳产高产农田80万亩以上，确保陕北实现人均2.5-3亩，关中1.5-2亩，陕南实现人均1亩基本农田的目标。四是大力推广各种先进实用技术。通过这些措施，尽快使生态农业建设形成规模，提高到一个新的水平。
4.3.4 依靠科技进步，提高生态建设水平
大力推广水坠筑坝、径流林业、沙棘治理砒砂岩等实用技术，着力提高水土保持工程和生态农业的科技含量。要有计划、有选择地建立一批防治水土流失和建设生态农业技术成果推广示范基地。继续抓好科教兴林，保证每年科技示范推广面积达到100万亩以上。同时要积极探索在社会主义市场经济条件下，适合不同类型地区的生态环境建设综合技术体系、产业建设体系和新的管理运行机制。
4.3.5 强化预防监督，加大执法力度
继续抓好监督执法队伍和配套法规体系建设，重点抓好土地、林业、水利、水土保持的监测与信息网络体系建设。严格执行《水法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《土地管理法》，深入开展“绿色保卫”行动。特别是晋陕蒙“黑三角”和晋陕豫“金三角”的监督管理工作，彻底改变当前乱挖、乱采、乱弃渣的混乱状况。以强有力的政策措施和法律支撑，全面推进陕西的生态环境建设在上新台阶。
作者单位：黄河上中游管理局
