老城保护与更新规划编制办法探讨

1、老城保护与更新规划的编制背景

　　老城是一个城市发展的历史见证，任何一个城市都有值得回忆的过去。对于大多数既是历史文化名城，又是区域中心的城市而言，如南京、西安、杭州等，老城一直是城市建设的重点，是城市的政治、经济和文化中心，因而很多老城都面临着保护与发展的矛盾。

　　南京是中国著名古都。2　400年的城市建设史和450年的建都史为南京留下了丰富多彩的历史文化遗产。由明城墙围合的老城是古都南京的核心，面积约为40　km2，现状居住人口为133万。南京历史上的历朝都城均位于此范围内。老城内至今尚存的各类历史文化资源有1　000处左右，占南京历史文化资源总量的2/3。同时，今天的老城又是现代城市各种功能的集中地。虽然南京老城占主城的面积不到20％，却集中了主城50％以上的人口、65％左右的就业岗位和80％左右的高层建筑。这些在给老城带来繁荣的同时，也在改变着老城的传统风貌和历史韵味。

　　为妥善处理好保护和发展的关系，南京城市总体规划提出了“老城做减法，新区做加法”的城市发展思路，提出将城市现代化建设的重心转移到新区，将老城发展的重点放在“展现历史、改善环境、提升功能”的战略举措上。为落实这一城市发展战略，自2002年9月起，由南京市规划局牵头，组织开展了老城保护与更新规划工作。

2、工作组织

　　老城保护与更新规划工作分为三大阶段：“总体纲要阶段—控制性详细规划阶段—成果汇总协调阶段”，经历了“先整体—后分区—再整体”的过程。

　　(1)总体纲要阶段(2002年9月～2002年12月)。

　　该项工作在南京市规划局的直接领导和参与下，由南京市规划设计研究院牵头完成。工作内容主要包括：组织近50名设计人员进行“拉网式”现状调查，摸清“家底”，掌握第一手详细的现状资料；进行公众意见调查和相关区、部门的意见调查；开展5个相关专题研究；在形成纲要的初步意见后，组织国际咨询会；最后完成“南京老城保护与更新规划”总体阶段的说明书，明确老城总体发展战略。

　　(2)控制性详细规划阶段(2003年2月～2003年12月)。

　　在完成总体纲要阶段工作的基础上，以分区为单元进行控制性详细规划，把总体阶段确定的目标和原则具体落实到空间上，将规划内容进一步深化、细化、具体化。控制性详细规划的工作分别由东南大学城市规划设计研究院、江苏省城市规划设计研究院和南京市规划设计研究院承担。

　　(3)成果汇总协调阶段(2004年1月～2004年8月)。

　　根据控制性详细规划的深化成果，完善总体纲要阶段的说明书，并进行反馈协调，由南京市规划局协同南京市规划设计研究院最终形成《南京老城保护与更新规划》白皮书，报请政府批准，使之作为今后老城规划依法管理的依据(图1)。

3、工作方法

　　(1)加强前期专题研究。

　　在正式编制规划之前，邀请南京大学、东南大学等单位进行了“南京老城的历史沿革研究”“南京老城空间形态优化研究”“南京老城已建居住区调研和改善研究”等。这些研究不仅能帮助规划师拓展思路，还能帮助规划师科学地界定规划内容，为正式编制规划提供了有力的支撑。

　　(2)重视现状调查。

　　老城的历史文化资源丰富，现状复杂，因此，项目组在规划先期进行了“拉网式”的全面调查，包括土地利用现状与用地权属、建筑质量、建筑高度、用地潜力、道路交通及配套设施等内容。在调查各类历史文化资源时，项目组还与文物局、地方志办公室、园林局等部门一起将调查的内容扩充到区级文保单位、非文物的近代优秀建筑等，彻底摸清了“家底”，为规划奠定了扎实的基础。

　　(3)注意与各方沟通。

　　在规划编制过程中，项目组注意使规划设计与当地政府发展思路相结合，多次听取了区政府的发展设想和对规划的意见；注意与规划管理的具体要求相结合，多次与规划管理人员核实、了解用地现状和预测未来发展的可能性；与市文物部门共同确定各类历史文化资源保护名录；使规划设计与市政公用、文教体卫等相关专业部门的发展规划相结合，对各专业的具体要求在空间上予以落实。

　　(4)统一技术要求。

　　总体纲要阶段的成果—《南京老城保护与更新规划》是各片区开展控制性详细规划的指导性文件，明确了老城总体发展思路、原则、目标和对策。南京市规划设计研究院作为牵头单位，还制定了控制性详细规划的统一技术要求，包括老城用地分类标准、地块划分原则和编码要求、建筑高度分类规定、建筑质量评定标准、“四线”协调的原则及统一的图则要求等，为下一阶段的汇总工作奠定了很好的基础。

　　(5)突出重点，有的放失。

　　为突出老城保护与更新规划的特点，加强对城市近期建设的控制与引导，项目组将规划范围内的用地按照现状土地使用情况和地块内建筑质量评价情况，分为4种类型进行考虑，分别为：保护用地(历史文化资源保护用地)、保留用地(近期不需要城市建设大量投入的用地)、改善用地(近期通过局部改善环境、增加配套即能适应当前需求的用地)和改造用地(已不符合城市发展的要求、基本无保留价值的用地)。本次工作的重点是对保护用地和改造用地的规划进行深化和细化。

4、技术重点

　　(1)处理好保护与发展的关系。

　　城市不可能抹掉过去的历史，人们需要保护好城市的历史文化。同时城市也在不断地更新和发展，这是社会发展的现实需要。大部分历史文化名城都面临着历史与现代混杂的状况。南京老城用地规模为40　km2～50　km2，既不同于平遥老城(2.2　km2)、丽江老城(3.8　km2)，也不同于绍兴老城(8.3　km2)、西安老城(12　km2)和苏州老城(14　km2)。南京老城作为百万人口生活和工作的场所，不可能也不应该成为历史遗址，而应该在强调保护的同时保持繁荣和活力。这是南京老城寻求保护和发展平衡的关键。因此，对于南京老城而言，一定要做到保护与更新的平衡与协调，强调既要保护—在发展中传承历史文脉，又要更新—在传承历史文脉中发展，使老城既能保护好历史文化，又能满足现代城市发展和建设的需要。

　　(2)准确制定总体发展战略和目标。

　　通过对老城历史价值、存在问题和更新发展动力的分析，规划提出了老城总体发展目标和发展思路。首先，必须立足于提高城市核心竞争力的需要，将对历史文化的保护、利用、展示置于首位，因而规划确立了“保护优先”的空间发展原则。其次，挖掘老城的土地利用潜力，合理调整用地结构，以保持老城功能和容量的适度发展。再次，力求全面提升和改善环境质量，最终将老城建设成为“文化之都”—国际性的历史文化名城，“活力之城”—中国最具吸引力的旅游和商贸名城之一，“宜人之地”—中国人居环境最佳的老城之一。

　　(3)建立老城历史文化资源保护体系和保护名录。

　　规划对历史文化资源按“文物保护单位—环境风貌保护区和历史文化保护区—城市整体格局”3个层次建立保护体系，并对各层次的保护内容和对策进行了深化、延伸和扩充，将文物保护的深度和内容扩充到区级文保单位、非文物的近代优秀建筑、名人居址、古树名木、地下文物、历史典故发生地等；对历史文化保护区按照“历史遗存集中成片、相对完整”的原则，将资源集中的地区细分为若干历史文化保护区和环境风貌保护区，进行有针对性的保护；将城市整体格局和风貌保护的内容扩充到山川形胜、河湖水系、明城墙、宫城遗址、历史轴线和传统街巷等，由此建立南京老城山体和河湖水系、环境风貌和历史文化保护区、市级以上文物保护单位、区级文物和区级控制文物保护单位、近代优秀建筑、名人居址、历史典故发生地、古桥梁、古井、古树名木、历史轴线、传统街巷、地下文物保护区等13个历史文化资源保护名录，并通过公布保护名录，严格保护各类历史文化资源。

　　(4)建立准入机制。

　　南京老城以“历史保护和再现”为主题的发展思路，决定了对未来老城现代化建设要有更严格的控制约束：①对新增功能的准入进行约束，规划将引导大量的新增商务功能和人口向新城区、新市区聚集；②对新增建筑的控制约束包括对高层建筑空间分布的规定、对建筑高度的控制、对建筑形式的要求(体形和风格)等。其目的在于通过严格的控制约束，减少因新增功能过度集中而引发的发展与历史文化保护之间的矛盾和冲突，让老城有更多的空间用于展现历史、改善环境，以提高老城的文化品位和环境品质。

5、规划的创新与特色

　　(1)从消极被动的保护走向积极主动的保护，将历史资源保护、利用与发展相结合，使历史文化保护和现代化建设各得其所、相得益彰。

　　(2)从单一的专项规划走向整体的全面规划。历史文化名城保护规划或某一地区的保护规划在国内外有很多经验，但以50　km2的老城为单元进行全面保护与更新，并经历“先整体—后分区—再整体”的不断反馈深化的规划，在国内并不多见。这种处理老城保护与发展关系的做法在国内外老城保护工作中具有一定的创新性。

　　(3)从“专家型”规划走向“社会型”规划，打开专业研究大门，引入多专业、多学科和多家研究单位参与规划，请市区政府、相关专业部门、普通市民参与规划的讨论，与新闻媒体合作，进行公示宣传。

　　(4)从物质空间规划走向战略发展规划，将保护与更新的空间规划与社会经济发展政策相结合，并提出可操作的实施策略，为政府制定老城发展战略提供依据。

6、实施效果

　　(1)使更多人对南京老城的历史价值有了全新的认识。

　　项目组在对老城历史文化资源进行深入调查和全面梳理时，通过各种汇报、宣传，使社会各界都逐步认识到，不论是从中国这个文明古国在世界史中的地位，还是从南京这个著名古都在中国城市建设史中的地位，以及从南京古都格局保留相对完整的角度来看，南京老城在中国乃至世界都城的保护和发展史中都占据着独特的重要地位。目前全市上上下下、方方面面都加强了对老城保护的意识。

　　(2)规划的很多内容已经在政府行动计划和老城环境整治实践中得到实现。

　　新纳入保护名录的区级文物、名人居址、历史典故发生地、传统街巷等历史文化资源，已经逐步得到市区政府和文物部门的重视，相关部门正在对它们进行核实，力争早日依法实施保护。

　　新街口商贸中心、长江路文化街等都已经实施了升级改造，武定门、小桃园等历史文化保护区已经基本改造完成，门东、门西地区政府已准备实施保护性开发，特色旅游线路也在酝酿之中。 

　　(3)为当前建设管理和政府决策提供了依据。

　　作为一项带有政策引导性并得到市委市政府基本肯定的成果，除了为规划与建设管理提供了基本依据外，南京老城的保护与更新规划也对南京市正在开展的工业企业“三联动”改革、控制高层建筑和疏散人口起到了较强的指导作用。

　　(4)是其它历史文化名城编制规划和实施管理的参考文献。

　　南京老城所面临的问题和矛盾具有一定的代表性，本规划的工作方法、思路及实施策略得到了国内著名专家的好评，并陆续被其它城市借鉴和参考。

　　(笔者是总体纲要阶段的项目负责人，总体纲要阶段的成果—《南京老城保护与更新规划》于2004年获建设部“优秀规划设计”一等奖。参加该项目的人员还有：程茂吉、蒋伶、高海波、何世茂、钱宁波、何流等同志，技术指导为苏则民、叶斌、张正康、杨涛等。)