生态用地控制性详细规划编制技术初探

 为了有效控制城市扩张对生态和环境的破坏，国内外先进地区都进行了有益的探索。 国内生态保护规划大多停留在城市总体规划层次。深圳、武汉、成都等先进地区针对城市外围非建设用地区，先后编制《深圳市基本生态控制线划定方案》、《武汉市生态系统框架及控制方案》、《成都市非建设用地规划》。国外生态保护规划已深入到控规层次，德国在其建造规划的控制指标体系中设置了生态保护控制内容和指标，相当于我国控制性详细规划；同时，著名学者俞孔坚也认为生态用地规划必须通过三个尺度建立：宏观、中观、微观，其中中观尺度规划和设计与分区规划和控制性详细规划阶段相对应。笔者在吸纳国内非建设用地生态保护规划经验的基础上，认为城市总体层面的生态保护规划，依然难以有效地保护生态元素：只有编制城市外围生态用地控制性详细规划，使其具有与建设用地控制性详细规划同样的法律地位及约束效应，才能有效保护生态用地。因此，本文首先阐述了我国编制城市外围生态用地控制性详细规划的必要性。以此为前提，对生态用地界定和分类，生态用地控制性详细规划控制内容、单元划分、指标体系构建等一系列技术问题进行了初步研究。

2  生态用地控制性详细规划编制的必要性

《城乡规划法》规定城市总体规划和镇总体规划中要明确划定“禁止建设区”、“限制建设区”和“适宜建设区”，并要求制定相应的空间管制措施。该法旨在控制目前生态用地被侵占致使生态环境日益恶化的行为，以达到保护生态用地的目的。但是在现实中，这种规划模式属于宏观层次规划，并不能有效保护生态用地。原因如下：其一，限建区、禁建区区内区外生态要素需要统筹考虑。比如，湿地生态区的关键要素是水，但是限建区、禁建区外的工业行为可能污染流入该限建区、禁建区的水，或者截流流入限建区、禁建区的水，将会对限建区、禁建区的生态系统造成致命的打击；其二，一些开发行为对限建区、禁建区外围一些资源疯狂利用，直接摧毁限建区、禁建区依赖的外围生态系统；其三，保护性开发在各地限建区、禁建区时有发生，占据的位置大多是生态敏感点，虽然占地不大，但对该区域生态环境的影响却是致命的；其四，生态用地地上的覆盖内容、位置、面积和边界范围等属性需要通过规划给予界定，使其具有法律效应；其五，环境容量超过生态用地承载力时，会使生态环境质量恶化；其六，生态系统内地块生态系统结构特征、生态元素的服务功能、生物交流通道都有一定规律，需要进行保护和维系。比如一条道路修建虽然符合限建区、禁建区规划要求，但是由于其对整个生态系统的分割而造成的生态破坏却是巨大的；其七，生态区需要明确地块在分类保护区和分级保护区中的定位，明确其保护规定，从总体上限定各种建设活动或者游赏活动；其八，生态用地地块上的建设活动、农业活动、交通活动、林业采伐、访客容量、污染物及噪声等有可能对生态造成破坏，需要编制规划进行控制；其九，一些特殊生态用地需要配置管护设施，比如水源保护区、自然保护区、森林及郊野公园。

基于以上原因，仿效德国生态用地保护和控制模式，编制生态用地控制性详细规划，明确生态用地控制性详细规划控制的内容，将生态用地本身维系、保育、土地使用、环境容量、干扰行为、管护设施、生态元素开发利用、生态元素与区外联系要求等通过控制性详细规划落实到具体地块上，落实到具体指标上，并使其具有法律效用，才能真正地保护生态用地。这在当前生态环境日益恶化、迫切需要改善的背景下，显得极为必要。[NextPage]

3         生态用地控制性详细规划编制的技术

下文将从生态用地界定和分类、生态用地控制性详细规划控制内容和单元划分、指标体系构建等三个方面，结合天津滨海新区永定新河生态用地控制性详细规划(以下简称永定新河生态用地控制性详细规划)编制的实例，说明生态用地控制性详细规划编制的技术要求。

3.1  生态用地界定与分类

3.1.1  生态用地界定

生态用地是指具有生态服务功能的各类用地,更加强调空间结构的完整性和生态服务功能的综合性。它承担生态系统的各种服务功能，包括旱涝调节、生物多样性保护、休憩与审美启智以及遗产保护等。主要包括：规划范围内的生态廊道和绿地、水源保护区、风景名胜区、自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林及郊野公园；主干河流、大型渠道、水库及湿地；维护生态完整性的生态廊道和绿地；具有生态保护价值的海滨陆域(滩涂)；其他需要进行基本生态控制的区域。

3.1.2　生态用地分类

目前，国内尚未有一个统一的生态用地分类标准。笔者在永定新河生态用地控制性详细规划中，采用的生态用地分类思路为：在前文“3.1.1生态用地界定”的基础上，与城市规划和土地利用规划进行衔接，将《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJl37-90)中确定的“E水域和其他用地”、“G绿地”，利用土地利用规划分类方法，细化为水域、农林用地、未利用地、公园、防护绿地等5中类，以及公园、街头绿地、防护绿地、园林生产绿地、其他绿地、河流、湖泊、水库、坑塘、沟渠、养殖水面、牧草地、林地、耕地、园地、荒草地、沼泽地、裸土地、石砾地、滩涂、冰川及永久性冰雪等21小类，突出规划范围内生态用地特征。生态区内除以上用地以外的其他用地分类执行《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ 137-90)。生态控规单元的用地类别应采用字母与数字结合的代码，便于规划文件编制和用地统计。

3.2  生态用地控制性详细规划控制内容及单元划分

3.2.1  生态用地控制性详细规划控制内容

生态用地保护不仅要保护培育维系生态用地系统的空间、结构等自身属性特征，而且要控制各种人文活动对生态用地的干扰规模、频率、强度，避免生态用地过度破碎化。因此，生态用地的固有属性特征及其保护特殊要求是构成生态用地控制性详细规划控制内容的基础。笔者在永定新河生态用地控制性详细规划中，综合考虑生态用地的土地使用属性、生态系统属性、保护培育要求、干扰控制等方面因素，选取土地使用、环境容量控制、生态系统功能维系、生态保育要求、干扰活动控制、景观设计引导、管护设施配置等作为生态用地控制性详细规划控制的内容。

3.2.2  生态用地控制性详细规划控制单元划分

生态用地控制单元划分必须在不打破行政区界线的前提下，按照生态功能一致性，以规划区主要规划道路、铁路或者河流等自然地貌为边界，进行生态单元划分。笔者在永定新河生态用地控制性详细规划中，将规划区划分为东北部鸟类栖息地，西北部农业种植、养殖区，中部湿地公园区，北塘水源地保护区，西南部综合用地区五大功能区，以实现生态系统的多功能性、生物多样性、景观的多层次性(图1)。

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3.3.2　环境容量控制

环境容量控制指为了保证良好的生态环境质量，对生态用地能够容纳的生态要素量、人口聚集量、建设用地量作出的合理规定。其控制指标一般包括：植被覆盖率、郁闭度、水面覆盖率、廊道密度、动植物容量、人口容量、水深、空地率、建设用地控制面积等。动植物容量、人口容量规定了建设用地上的动植物和人口聚集量；植被覆盖率、水面覆盖率和建设用地控制面积、空地率规定了生态用地和建设用地在生态区里所占的比例。这几项控制指标可根据规划对象的具体情况增减，笔者在永定新河生态用地控制性详细规划中，选取了植被覆盖率、水面覆盖率等环境容量控制指标。

3.3.3　生态系统维系控制

生态系统维系控制的目的在于对地块生态系统结构特征、生态元素的服务功能、生物交流通道等状况提出要求或作出规定，并将其落实到具体地块上。生态系统结构分为节点、廊道、斑块、基质。生态元素的服务功能可以分为农业生产、灾害防护、遗迹保护、休憩审美启智、自然保护、城市隔离、水源保障、防洪排涝等八大功能，兼有两种以上生态功能的用地，在进行生态服务功能分类时，以主导功能为主。生物交流通道的确定则是确定地块与相邻生态斑块、廊道连接的方式和通道。笔者在永定新河生态用地控制性详细规划中，鉴于新建汉津高速公路、京港高速公路、唐津高速公路、蓟塘高速公路、京津塘高速公路、西中环快速公路将会阻隔永定新河与本区域生态用地水的交换以及区内、区外物种的迁徙，规划设计生态涵洞9处，以避免因道路修建而人为阻断生态通道(图3)。

3.3.4　生态保育要求

生态保育控制的目的在于明确地块在分类保护区和分级保护区中的定位，明确其保护规定，从总体上限定各种建设活动或游赏活动。笔者在永定新河生态用地控制性详细规划中，根据生态格局，规划设定了6种不同的保护强度，包括：一级保护区(湿地公园、鸟类栖息地、水源地斑块)、二级保护区(潮白河、永定新河廊道、黄港二库斑块)、三级保护区(森林公园斑块)、四级保护区(农田基质、农业养殖区)、改造区(聚居斑块)、开发区(聚居斑块)。

3.3.5　行为活动控制

生态用地行为活动控制的目的在于明确限定地块上的建设活动、农业活动、交通活动、林业采伐、访客容量、污染物及噪声等。其中建设活动控制主要分为两个方面：对于现状和规划均为生态用地的地块，需提出维护该地块生态功能的管护设施所占的建设用地最大比例，对于生态区内已有且规划期内难以拆除的建设用地需要提出控制面积，使其不得扩建和新建。农业活动控制要确定地块目前利用方式对种植业、养殖业、采伐业的兼容性。访客容量控制需要对生态区接受外来参观、学习、观赏等人员的最大数量做出规定。污染物及噪声的控制则是限定废气、废水、废渣、粉尘、有毒有害气体、放射性物质以及噪声、震动、电磁波辐射等对环境造成污染和危害的污染物排放量最高标准。交通活动控制在于维护交通秩序、规定允许出入口方向和数量、交通运行组织规定、地块内允许通过的车辆类型、以及地块内停泊位数量和交通组织、装卸场地位置和面积等。笔者在永定新河生态用地控制性详细规划中主要选取了建设用地控制面积、访客容量作为行为活动控制指标(图4)。