将TOD模式融入北京城市轨道交通规划的思考

北京提出大力发展公共交通事业，尤其是要加大对轨道交通网的建设以解决北京交通问题。本文通过对TOD模式的相关研究，总结国内外应用 TOD模式的经验教训，结合北京城市和轨道规划的实际情况，为北京城市规划和轨道交通的建设提出一些建议。

　　关键词：TOD；北京；土地利用；轨道交通；公共交通  
   
　　近年来，有关专家指出北京市交通拥堵问题很大程度上与城市用地性质和功能布局有关，需要将交通基础设施规划和城市用地性质和功能布局相结合，来解决北京交通拥堵问题。TOD很好地体现了这一思想。轨道交通作为一种大规模、大运量的交通运输方式，不但可以解决交通拥堵以及随之而来的环境污染问题，也为北京建设“两轴一两带一多中心”的城市空间结构打下基础。探索适合北京城市发展的TOD模式，以有效解决城市交通问题，合理引导城市土地结构优化，充分挖掘轨道交通所产生的经济效益。

　　一、TOD模式

　　1.TOD模式的概念

　　由于土地价值很大程度上是由土地所在区位的交通条件决定的，地区的可达性越高，则区位条件越好，越具有广泛的经济用途，即土地利用价值越高。因此，这些地段往往成为对人口、商品和信息的流动、聚集功能依赖性较强的服务业厂商竞相追逐的对象，容易形成集中的经济开发区。当交通变得更加便利，不再成为影响人们出行的制约因素时，居民开始将目光转向对空间的需求上，倾向于空间相对较大，环境相对安静的远离中心区的区位。TOD正是遵循这一原理，充分利用公共交通站点带来的经济优势，吸引高科技服务型产业在其周边高密度开发，从而“自发”形成功能齐全，土地高效利用的社区。

　　2.TOD小区规划模式

　　TOD更加注重“多样性”，强调土地的混合使用及小区整体功能上的“多样性”和服务于“多样性”的人群。整个小区以公共交通枢纽或地铁站为中心，在合理的步行距离范围内建设中高密度土地利用开发区。中心区主要为经济商业区、公共区域及办公区、为居民日常工作学习休闲的场所。次级区域为居民区，通过提供多种层次的住宅，尽量服务于多种收入水平的居民。

　　3.TOD模式的优势

　　(1)社会效益。TOD模式主张土地的高密度、多样性利用，因此可以为居民提供更多的就业机会和居住环境。社区内住房的多样化发展，吸引不同收入、不同阶层、不同年龄的人群，为社区添加活力，促进小区的健康发展。多种交通方式的利用，例如步行、骑自行车、公交车等，鼓励人们培养一种健康的生活模式，一定程度上缓解了人们的生活压力。安全适宜的交通环境更为弱势群体的出行带来方便。便利的交通为人们之间的互动带来条件。

　　(2)经济效益。便利的交通促进物资的流动，增强区域之间的竞争，促进经济良性发展。一定密度的人口规模提高了对零售业的需求，通过便利的交通基础设施，减少不必姜的交通支出，使人们的可支配收入提高，促进其他产业的发展。

　　(3)环境效益。由于TOD模式不鼓励小汽车出行，一方面缓和了交通拥堵问题，提高空气质量，降低噪音污染，另一方面减少了交通事故的发生率。通过车站附近土地的集中利用，提供更多建设露天娱乐场所及、中心绿地、花园和绿化步行道的空间。

　　(4)财政效益。高密度的土地利用减少了政府对基础设施建设的投资。通过公交站周边地区的经济开发，吸引人流从而增加公交乘坐率，提高公交收入；将地铁建设和周边土地开发相结合，有效利用地方投资，增加地铁收入。

　　二、北京市城市交通存在的问题

　　1.中心城集聚，导致交通流量的过分集中

　　近年来北京经济快速发展，城市人口迅速增加，中心城高密度开发，城市规模不断扩大。由于城市无序蔓延的趋势没有得到有效遏制，非建设用地向建设用地的非科学演变呈上升之势，加之北京本身城市结构特点和道路建设，北京逐渐形成“单中心+环线”的城市结构。其具体表现为人口和产业向城市中心的聚集，高密度开发主要集中在五环以内，其居住人口达787万，占北京总居住人口数的63%。对城市中心高密度的土地开发，一方面使文化古迹的保护陷于被动，另一方面也给北京交通带来一系列的问题。

　　2.郊区发展滞缓，导致区域差异不断扩大

　　北京郊区发展相对于中心区的总体城市化水平还比较低，仍处于集中型的城市化阶段。产业结构以第一产业(农业)为主，第二、第三产业发展不足。城区功能单一，农业人口占较大比例。城镇基础设施建设和管理相对落后，道路、供排水、通讯等基础设施建设投入不足。人口向中心城区聚集，导致中心城区的高密度开发进一步加剧、交通恶化的同时，郊区土地资源却不能得到很好的利用。产业及人口类型的单一化，城镇基础设施建设和管理的相对落后最终导致北京

　　区域空间发展的地域差异不断扩大。

　　3.土地资源紧缺，给交通建设带来困难

　　我国土地资源紧缺，用于道路交通建设的土地资源极为有限。目前，市区人均道路占有面积仅为3.39平方米，市区道路面积率仅为12%，发达国家一般在30%左右，道路网容纳能力不能满足交通需求。通过道路的大量投资和快速延伸，来满足城市交通发展的需要是难以实现的。实施紧凑的土地利用模式，加大公共交通的发展力度，尤其是大容量的轨道交通建设，是北京交通可持续发展的必由之路。

　　4.机动化进程加快，交通耗能加剧

　　目前，北京机动车每年以10%的递增量增长，到2007年底北京机动车保有量已突破300万辆。这对交通、环境、能源提出了更高的要求。北京市区(中心城)道路网虽已基本形成方格网与环路、放射线相结合的布局，但上交通需求的增长势头。私人小轿车迅速发展，使交通耗能加剧的同时给北京环境带来一定的负担。

　　1.引导老城空间结构优化

　　北京旧城(核心区)本身所包含的土地面积较小，由于保护历史古城的需要，城内的建筑物高度有限制，可供发展的空间并不是很充分。通过 TOD模式对旧城空间结构进行优化，一方面需要促进现有大型车站周围土地高密度开发利用，另一方面合理选择公交站点，满足居民的出行需求，形成以车站为中心，第一层为商业用地，第二层为居民区的格局。目前北京地铁站周边地区的开发不是很充分，许多地铁站周围都没有形成较为集中的土地开发区，因此对旧城的土地开发还具有一定的发展空间。

　　值得注意的是，地铁作为一种大容量的快速轨道交通工具，在很好地解决人们出行问题的同时大大提高了其站点周边地区的可达性，地铁沿线土地成高密度带状发展。如果在旧城铺设过度密集的地铁线路，将会加剧旧城的开发强度，这与保护旧城的初衷背道而驰，所以需要合理确定地铁线路的覆盖密度，既要满足居民出行需要又要考虑到可能诱发的交通量，并且在进行地铁建设的同时应适当控制道路网规模的扩大，减少对私人汽车需求的刺激，鼓励步行街的发展。

　　2.促进新城快速多样发展

　　目前北京大多数新城的土地利用不是很充分，整个城市布局相对松散。对新城的开发计划需要包括居住区、商业区、工业区、旅游区等的设置以及相关设施的布局。在对连接新城地铁进行建设的同时，应注意对新城整体布局的优化。开发TOD模式的新城，避免小区功能单一化，鼓励小区综合发展，通过吸引大型企事业单位，解决小区居民的就业问题，加强其他公共事业的发展，如医院，学校的建设，引导人流向新城发展的同时，实现工作学习及生活的迁移，避免出现上下班高峰时期城市中心地带地铁交通超负荷的现象。这方面我们应从日本吸取教训：日本经济高度增长时期，东京都的土地价格急剧上升逼迫城市中心居民向铁道沿线的东京郊区迁移，而上班、上学基本上还集中东京中心地区，这样，每天上下班、上下学的高峰时间，城市轨道交通就出现超负荷运转现象，有的客流量甚至超过200%。

　　小区在道路网建设时应将优先权赋予公交车，自行车及行人，鼓励多种交通方式的混合使用，加大公共交通在整体出行中所占的比例。例如巴黎在进行新城建设时，为鼓励居民选择步行和自行车出行，提供自行车专用道并且将市内一些街区划为无车区，为居民提供了一个安全宜人的交通环境。

　　3．优化交通基础设施建设

　　(1)地铁站在设计时应考虑到与其他交通方式的合理配合，形成复合交通走廊。注意加强新城与中心城市的紧密联接。在地铁网覆盖密度较小的地段，通过发展地面公交提高公交系统的可达性，可通过建立完善天桥系统或通过地下通道加强与公共汽车站、交通枢纽及周围经济开发区的衔接，在提高乘客换乘安全性的同时为周边地区吸引客流。例如中关村西区，原规划中将交通放在地下，地上只留步行空间，可以通过车站出入口直接和步行街相连的方式，方便乘客出行或通过高架桥将地铁出入口直接与现有建筑物相连，避免行人和机动车辆的交叉行驶。

　　(2)通过对华盛顿、加拿大的研究发现，在郊区的车站附近，办公类的公交比重比居住类小得多，主要是因为办公地点存在大量的免费停车场。因此，北京新城地铁终点站应设置一定规模的停车场，而市区的办公地点附近应尽量少设停车场或采取停车场高收费制度，鼓励居民乘地铁进入市区，减缓市区交通压力。

　　(3)地铁站点设置应考虑到吸引大量人流的机构，如医院、大学及大型就业中心，尽量将其包含在以地铁为中心，步行可达的范围以内。而在车站附近尤其是车站上盖，布置活动性较强的用地类型，如写字楼、商贸大厦等，并提高地块的开发强度，以扩大轨道交通的直接服务对象的范围，增强轨道交通的吸引力。

　　(4)根据TOD理论，在地铁沿线地带社区以公交站点为中心成组团发展模式，因此在组团间分隔地带不能设站，避免诱导城市分隔带的开发。

　　四、对北京轨道交通建设实施TOD模式的几点建议

　　在我国将TOD理论融入到城市整体规划建设中的思想已在广州、香港等地有所实践并取得一定的效果，但也暴露出一些问题，如：不同步调整用地性质和功能布局，各区位单元功能设施不配套，就业与居住不匹配等以及地铁线路运营后不能达到预期客流量，从而导致一系列的相关问题。因此，如何有效地利用TOD模式，对城市的整体规划及交通发展具有重要意义。通过学习国内外城市实施TOD模式的经验和教训并结合北京现状，为北京市轨道交通建设引入TOD模式提出以下几点建议：

　　1.制定完善可行的融资政策

　　轨道交通具有外部性，即通过提高其沿线地区的可达性，促进周边地区经济发展，增加沿线各行为主体的福利水平。但由于轨道交通产生的这部分效益是通过市场经济作用间接产生的，不能直接返回给轨道自身，所以需要政府通过一定的手段保证这些间接收益中的一部分用于轨道交通的建设运营，形成良性循环。具体做法是，政府建立相关税收政策，向周边地区的获益主体征收部分税收，按一定比例返回给轨道交通建设者和运营者，从而实现轨道交通企业对原轨道交通投资的部分回收，使轨道交通投资由经济的可行性转变为财务上的可行性。

　　2．加强团体之间的合作协调

　　轨道交通规划建设应注意居民、房地产商、政府之间的协调，充分考虑到居民的切身利益，通过开发商参与地铁出口位置的设计，尽量满足开发商的最大利益，做到政府、开发商和城市居民的“多赢”。香港地铁是我国惟一盈利的地铁，其主要原因之一是结合周边物业共同发展，如：在为建设地铁集资时采取出售周边物业的方式，将地铁站点附近的土地出售给开发商进行开发，通过地铁吸引人群带动周边经济的发展，同时开发商将收益的一部分返回给地铁运营公司。目前北京新城建设还存在很多不合规划的用地，因此政府应真正做到与开发商的协调，保证连接新区的地铁建设与新区内各建设项目实际进度协调，做到新区基本形成目标规模时轨道交通建成运营，保证地铁建成时的客流，避免地铁低效运行。

　　3.提高轨道交通的服务水平

　　提高轨道交通的服务水平，以人为本，吸引更多的客流，既可以促进 TOD地区经济发展，又缓解了地面交通的负担。轨道交通的服务水平包括：交通服务的质量、车辆运行频率、可靠度以及换乘次数等。例如：可以通过优化相关硬件设施，提高旅客乘车舒适度；通过减少列车行车间隔，提高车辆的运行频率等。

　　4.合理可行的土地控制政策

　　在新区轨道交通建设的同时，需要调整小区用地性质和功能布局，以保证轨道交通运营后短期内基本形成TOD模式小区。但由于不可避免的一些利益冲突，完全依靠各部门之间的协调是行不通的，需要出台相应的土地控制政策，保证小区土地性质和功能布局按规划实施。同时需要注意的是，政策的制定需要一定的灵活性以适应经济发展的需要。过分严格的土地控制政策可能抑制周边经济的发展，过分宽松的土地控制政策不能起到监督控制的作用。所以要因地制宜，根据不同地区的经济特点和已有土地功能布局，制定有利于促进当地经济发展的，切实可行的土地控制政策。 

　　参考文献：

　　[1]李涛，陈天，土地利用与城市交通协调发展——近代美国TOD理论与实践的研究[J]，南方建筑,2005(5):86-89.

　　[2]郑明远，轨道交通时代的城市开发[M].北京:中国铁道出版社,2006.

　　[3]潘海啸,任春洋.《美国TOD的经验、挑战和展望》评价[J].国外城市规划,2004(6):61-65.

　　[4]马强,近年来北美关于TOD的研究进展[J].国外城市规,2003(5):45-50.

　　[5]童林旭,地下空间与城市现代化发展[M].北京:中国建筑工业出版社,2005.