美国土地利用规划特点及其对我国的借鉴意义

一、美国土地资源管理特点
1．土地资源管理体制是多元化的土地所有制
　　美国土地所有制是多元化的资本主义土地所有制，其中私人所有的土地占58%，主要分布在东部；联邦政府所有的土地占32%，主要分布在西部；州及地方政府所有的土地占10%。其中联邦政府所有的土地也存在多元化的所有形式，即内政部土地管理局控制60%，国家森林局控制24%，国防部、垦荒局、国家公园局、水电资源局等部门控制16%。
　　联邦政府所有土地主要包括联邦政府机关及派驻各州、县、市机构的土地、国家公园和军事用地等，州、县、市政府也各自拥有自己的土地。联邦、州、县、市在土地的所有权、使用权和受益权上各自独立，不存在上下级隶属关系，也不存在任意占用或平调，若确实需要，可以依法通过买卖、租赁等有偿方式取得。土地权属纠纷由法院解决，政府不担任调解仲裁角色。为了社会公益事业兴建铁路、公路以及其他设施时，联邦政府如果确实需要占用州县市属公有土地或私人土地，可以依法通过交换、购买或租赁等有偿方式取得。通讯、输电、输油等管线如要通过公有土地的地上或地下，都必须向内政部土地管理局通行权处提请批准并支付租金。
　　强调土地的社会职能和利益高于一切，实现土地资源的可持续利用，是美国土地管理的根本宗旨和主要目标所在。法律保护私有土地和国有土地所有权不受侵犯，法律规定私人所有、联邦政府所有和州及地方政府所有的土地之间可以自由买卖和出租，所有的土地都实行有偿使用，价格由市场供求关系决定。
　　虽然美国政府部门只拥有不到半数的土地所有权，但他们仍然拥有对私人土地使用进行规划和管理的权力，特别是为了公众利益的需要，政府也可以征用收购私人的土地，前提是按该土地的市场价格给予合理的补偿，或提供新的土地，政府要让土地所有者的处境与征地前基本无差别。如果个人不满意政府给予的补偿，可以在政府的听证会上表示反对，也可以诉诸法律。
　　美国土地占有权分为地下权（包括地下资源开采权）、地面权和地上空间权（包括建筑物的容积率以及在容积率范围内空间设定的通过权），这3部分权益可以分别转让。
　　美国的土地资源管理大体经历了粗放管理、协调过渡和严格依法科学管理3个阶段。目前处于第三阶段，主要强调科学规划、有效合理开发利用国土资源，强调人的生活环境和野生生物保护。
2．土地管理机构
　　联邦政府主要负责管理联邦政府所有的土地及其上的矿产、森林、水、海岸线3英里以外的海洋及海底上的矿产等；州政府主要负责管理州政府所有的土地及其上的矿产、水和森林等，沿海各州还管理3英里以内的海洋资源；私人土地则由土地所有者自主经营管理。从本质上来说，美国国土资源是按照所有权进行分权独立管理的。联邦政府所有的土地归内政部土地管理局管理。土地资源管理部门在资源管理方面注重资源的保护，如政策制定、资源调查、产权登记、利用规划、可持续发展和环境保护等；在产业管理方面，主要是发放许可证、收取权利金、租金和转让费、监督生产经营活动的有序进行等，而在具体的生产、销售、发展和相关产业的拓展上管得较少，主要通过市场、税费等经济杠杆进行调节。
　　从土地资源管理机构及其职能来看，联邦所有的土地是按照资源类型进行管理，在联邦层次上是一种既集中又分散的管理模式，主要涉及内政部和农业部，有些政府独立机构也参与对水、海洋、矿山等的管理，例如海事委员会、联邦矿井安全与保健检查委员会、田纳西流域管理局等。不同用途的土地分属不同部门管理，如农地的管理与保护归农业部自然资源保护局负责，印第安人居住地的土地归内政部印第安事务管理局管理，联邦所有的林地归农业部林务局管理，城市用地归城市规划委员会管理，军事用地归国防部管理，内政部地质调查局负责全国土地利用的调查工作（图1）。

　　美国各州之间土地资源管理模式以及与联邦政府之间土地资源管理模式有所不同。与中央集权制国家不同的是，州政府与联邦政府不是隶属关系，各州具有独立的立法、司法和行政权，可根据具体情况负责管理州政府所有的土地资源，没有统一的管理模式。美国依据法律管理国土资源，近年来随着联邦政府权力的增大，联邦政府对各州资源管理的影响在增强，另外国会可以通过立法、政策、财政拨款等手段影响州政府土地资源管理。各州以集中管理为主，20多个州设立了资源环境部门。
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二、美国土地利用规划的主要特点
　　1．土地利用规划体系总体上分为3类5个层次
　　美国的土地利用规划体系大致分为总体规划、专项规划和用地增长管理规划3类以及区域级、州级、亚区域级、县级、市级5个层次。目前还没有制定统一的全美土地利用总体规划，专项规划指某一领域规划，如水质规划、加利福尼亚州海岸带规划等；区域级规划是跨州的土地利用规划，范围可大可小；州级规划主要控制州内土地利用，制定政策对土地资源进行开发和保护；亚区域级规划包括一个州范围内的几个县，一般按自然界限来规定范围；县级规划和市级规划是对辖区内的土地利用在数量和空间布置上起到控制作用。
　　美国的土地规划管理系统表面上是分散的，国家对规划不进行集中统一的管理，也不强求各级政府必须制定土地利用规划。土地利用规划的绝大部分权利集中在地方政府手中，管理也是由地方政府负责。联邦政府主要通过制定相关的法律法规、政策来约束、引导、影响地方的土地利用及规划管理，其核心与实质在于：宏观控制、科学开发、集约利用土地资源，确保社会、经济的可持续发展与国家安全。
　　美国土地利用规划的目标是促进土地资源的可持续利用和开发，以尽量减少由于土地私有制而引起的土地利用中的矛盾，鼓励土地资源的合理利用，使社会福利达到最优化。虽然不存在独立的土地利用规划体系，但美国土地利用规划都是其各层次总体规划的一部分，把土地规划视为公共规划和社会控制的一个方面，是其社会和经济计划中最重要的规划。
2．土地利用规划具有完善的法律保障
　　由各城市决定其土地未来的开发和利用是更为经济和有效的方式，与民众最有直接关系、也是最重要的是地方性规划，并且土地利用规划与空间规划、国土规划、区域规划、城市规划及乡村规划等融为一体，不是独立的，而是需要协调衔接的规划，土地利用规划已成为空间规划的核心，也是其他各种规划的落脚点。这是形成系统完善的规划立法体系的基础。
　　美国各层次规划的核心是法律法规和政府制定的各类规范和标准，联邦政府主要通过制定相关的法律法规、政策来约束、引导、影响地方的土地利用及规划管理。例如1933年制定了针对特定区域的国土开发整治规划法《田纳西河流开发法》，并设立了田纳西河流域管理局，制定了流域综合开发整治规划；1974年美国议会通过了《森林和牧场可更新资源规划法》，其中包括国家森林系统土地和资源管理规划条例，对土地规划的部分内容、程序做了规定；另外，美国有关土地资源规划的制度，虽未制定专门的规划法，但制定了《联邦土地政策和管理法》，规定内政部国家土地管理局在公众参与下，为公共土地利用制定规划，并遵循多项基本原则。
　　根据美国环境资源规划法律、法规和条例的有关规定，土地规划编制过程分为调查、预测、形成规划方案、交付公众讨论、听证、地方议会批准等步骤。土地规划编制过程一般需要几年时间，一经议会批准，规划便以法案形式出台，具有法律效力，不需要上级政府的批准。在规划实施过程中出现的纠纷，则由法院依据该规划做出判决。
3．科学的编制和管理系统
　　美国在现代土地利用规划过程中，大量采用地理信息系统、遥感和全球定位系统等现代科技手段。地理信息系统是在计算机软硬件支持下，把各种地理信息按照空间分布，以一定的格式输人、存储、检索、更新、显示、制图和综合分析的计算机技术系统。通过对诸多因素的综合分析，可以迅速地获取满足应用需要的信息，并能以地图、图形或数据的形式显示处理的结果。将空间图形数据属性数据完整结合，保证了图形数据的一体化，满足了土地利用规划和管理的需要。
4．突出生态和农地保护
　　20世纪30年代中期，美国西部沙尘暴爆发后，联邦即开始通过立法划定自然保护区和土壤保护区。20世纪60年代后，人口增长与郊区化趋势加剧，导致大面积农业用地转为城市和其他建设用地，引发了反对城市过度扩张和保护基本农田的运动，多数州政府都制定了基本农田保护法规，县、市则开展了较为广泛的划定基本农田区的活动，耕地、牧场、果园都受到很好的保护。为了更好地保护生态环境，美国还形成了独具特色的保护缓冲带：或在河湖、溪流、沟谷岸边、城市外围设置防护林带，或在田园边保留草地化汇流区，或构成农林复合耕作体系。这样既能为野生动物提供栖息保护地，也符合景观农业、生态农业的要求。
　　美国对农地和生态的保护充分表现在土地利用规划中。例如，圣荷塞市目前的土地利用规划是该市2020年总体规划极其重要的核心部分，所有建设项目均要通过土地利用规划审查后才能取得建设许可证。审查首先就要看是否突破规划图上的5条绿线：城市增长边界、城市服务边界、山边绿带、农业保护区、海湾土地保护区。城市增长边界和城市服务边界大部分是重合的，个别地方增长边界超出了服务边界，这两条线主要是控制城市的外延扩一张。山边绿带主要是保护山景不受破坏，对建设有着严格的要求。而农业保护区和海湾土地保护区则禁止建设用地，仅限于农业生产和生态保护。
　　随着人口的增加和城市的扩张，土地利用规划对自然和生态的保护作用越来越受到重视和关注，有些学者、管理人员已注意到单纯由地方编制规划的局限性。前内务部长贝比特就在他的《野地里的城市》一书中指出：为了防止自然、文化景观和水域的不断消失，有必要强化联邦对土地利用规划的领导权，创建“联邦土地利用规划”也许令人奇怪，但那种认为土地仅仅就是地方事务的观点已经过时。
5．公众参与是土地利用规划编制和修改中的重要环节
　　美国土地利用规划编制是自下而上、在公众参与下完成的从基层的社区、城区做起，逐步向上归并。主要通过公告、召开听证会等形式，让专家、学者、社区公众参与反复讨论协商，尽量达成一个多方都能接受的方案。方案主要考虑公众利益和可持续发展的需要，不一定人人满意，但一般要经过半数以上民众讨论同意才可通过。
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　　通过法律对公众参与加以明确规定，公民有权决定和参与土地利用规划，在规划过程中，必须多次举行公众听证会，并根据听证意见及时修改规划。市政府在规划交付批准或颁布时，再次召开公开听证会，给公众一个审查和发表意见的机会，也为规划制定者回答仍然存在的批评意见提供途径。在充分接纳公众意见后，规划交由专家审议机构进行审议，最后由议会通过，具备法律效应。规划付诸实施后，公民还可以提出修改意见。
三、美国土地利用规划对我国的借鉴意义
　　2008年10月23日我国国务院颁布实施了《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年）》，从保障粮食安全、经济安全和社会稳定出发，提出了保护耕地的规划目标和土地利用的主要任务。对规划期内统筹协调土地利用，保障和促进科学发展，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力，做出了十分精心和科学合理的安排和部署，进一步明确了规划期内土地利用管理的目标和任务，对我国经济社会全面协调可持续发展影响深远。
　　根据国情，我国的土地利用总体规划模式采用自上而下的规划管理体制更具行政效能；严格控制建设用地总规模；对耕地特别是基本农田实行特殊保护；对年度建设用地实行计划管理等。但是土地规划没有立法，故其权威性不足；规划的制定过程公众参与程度不够；收集资料、确定目标、分解指标缺乏系统性、完整性；土地利用总体规划与城市规划及其他规划脱节；规划修改缺乏足够的论证和严格的制约等。
　　人口增长、快速工业化和城市化、大量耕地流失、汽车的普及等，对土地资源利用产生了深刻的影响。中美两国国情、体制不同，但是合理安排人居环境、城市合理布局、促进社会经济可持续发展等基本理念是相同的。美国土地利用规划对我国土地规划工作的借鉴意义体现在以下几个方面。
1．加快土地规划的法制建设
　　美国在土地规划方面有比较完善的法律体系，保证了规划的顺利进行。借鉴其成功经验，我国当务之急是要制定《土地规划法》，规范规划的目标和任务、规划的体系和内容、规划编制审批以及组织实施、修改、修编等方面，同时还要对各级政府在规划中的权限和责任予以明确界定，并以法律形式公众参与。此外，还应制定保证《土地规划法》实施而必需的配套法律、法规和规章，如《土地利用分区条例》、《土地用途管制实施办法》等，从而使整个土地规划制度的立法体系层次分明，有利于依法进行土地规划。
2．建立与新形势相适应的土地利用总体规划体系
　　我国已建立了国家、省、地（市）、县、乡5级规划为主导，包括总体规划、专项规划、规划设计等类型的较为完整的规划体系，规划管理体制具有高度的指令性和强烈的干预性。但目前规划体系仍不完善，规划领域分割，如土地利用规划、城市城镇规划、环境保护规划等有各自的国家一级法律依据，由各自的政府部门层层依法执行，给规划编制、协调、实施等工作带来了许多实际困难和矛盾。美国的这些规划由统一的政府部门负责，很好地避免了这些实际矛盾。探索符合中国国情的规划新体制，应在全国范围内由政府组织协调各主要规划部门，进行国家一级的统一规划立法，用《规划法》全面规范全国的规划工作，建立新的规划法律体系；逐步把不同行业的政策性、战略性“总体规划”内容统一编写到一个规划文本、图件和数据库上来，真正做到按“一个”总体规划指导经济建设，促进社会发展，改善人居环境。
　　目前在我国土地利用总体规划体系中，土地利用控制性详细规划的缺位，客观上造成了与建设管理部门的村镇布局规划、村镇建设规划、城市总体规划、城市控制性详细规划的脱节和不协调。虽然乡镇所道）级土地利用总体规划已经在一定程度上发挥了控制性规划的作用，但是总体规划毕竟不能代替详细规划。因此，可以考虑结合土地利用总体规划管理信息系统的建立，将其深化为具有控制性详细规划内容、功能和作用的规划设计层面的规划。
3．拓展公众参与的广度和深度
　　根据我国的国情，完全效仿国外的公众参与制度不太现实，但从社会发展、实现社会公平、提高规划科学性等角度出发，提高公众在规划制订、修改过程中的参与程度是必然趋势，需要建立民主、科学的土地利用规划程序。公众参与不但要成为规划程序的一部分，更应该成为提高土地利用规划质量的外部力量。规划草案可以通过电视、报纸、互联网公告，征求意见和建议。听证会时间、地点应在当地媒体提前公示，有意参加者不受限制。规划编制、修改应反复听取意见，重大疑难问题可召开多次听证会，通过充分交流、协商取得广泛共识。这样既有助于引起公众关注，宣传规划内容，增强社会的规划意识，又有利于于规划的实施。在规划的执行、实施过程中建立公众监督的制度环境和渠道，保证规划目标的实现。 
 4．科学编制和管理规划
　　过去的土地利用规划编制往往以统计加估计的方法为主，缺乏量化分析，对产业没有详细的预测，对土地容量的控制和环境的承载力缺乏数据分析基础，凭经验确定用地规模和布局。规划的管理仅凭一个文本和一张图纸，随着信息化时代的到来，这种做法已不再适应发展的需要。信息技术已为规划工作提供了丰富的技术手段，特别是3S(GlS、GPS、RS）技术、海量数据存储技术、虚拟现实技术等的广泛应用，通过计算机、网络、卫星在平面和空间构建数据平台，为土地利用规划的信息收集、信息分析、信息查询等提供了极大的方便。
5．严格修改规划的程序和标准
　　美国的土地利用规划编制过程非常艰难，历经几年时间，但一经颁布，就很难轻易变更，即使变更也有严格的程序。当然，由于论证充分、预测科学合理，也不需要大的改动。例如圣荷塞市就只允许讨论5英亩以下的规划修改，超过5英亩要等到10年一次的大修编时才予以考虑。我国土地利用总体规划修改是下级报上级批准，规定“凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准”，但未对修改幅度进行限制。土地利用规划修改既要考虑规划的弹性，有利于依法定程序进行修改，又要尽量避免随意改变规划内容而损害国家或地方的长远利益。从严格土地利用规划管理的角度出发，限定修改的程序、范围和幅度，有利于维护规划的相对稳定性，也符合可持续发展的需要。