科学发展观下的土地利用规划方法
科学发展观下的土地利用规划方法
--北京市东三乡之“反规划”案例
俞孔坚 乔青 袁弘 闫斌 李迪华 刘柯
（北京大学景观设计学研究院，北京 100083）
摘要： 研究目的：反思了传统土地利用规划方法论在应对中国面临的土地资源短缺，生态功能被忽视，土地利用效率较低等方面的缺陷，以科学发展观为指导，探讨基于“反规划”思想的土地利用规划方法论和将生态基础设施与土地利用规划相结合的具体途径，促进土地资源的可持续利用。研究方法：景观安全格局分析方法、GIS\RS空间分析方法。研究结果：1）以北京市东三乡为例，论文提出了运用“反规划”理论和景观安全格局方法，通过建立不同安全水平的生态基础设施，划定禁止建设区、控制建设区和适宜建设区，并制定相应的土地管理导则；2）同时，依据不同生态过程的景观安全格局和土地控制分区，调整各土地利用类型的空间布局，提高土地利用效率。研究结论：“反规划”理论下的土地利用规划方法符合土地生命系统的内在机制，具有内在的科学依据，并能够充分发挥土地资源的综合效益，可以为新一轮土地利用规划提供理念和方法上的借鉴。也是实现精明保护与精明发展的有效工具。
关键词： 土地利用规划；“反规划”；生态基础设施；景观安全格局
中图分类号：F301.2 文献标识码： A 文章编号：1001-8158（2009）03-0024-07
Land Use Planning Guided by Scientific Development Concept ---- The“Negative Approach” to The Land Use Planning of Dong San Xiang, Beijing
YU Kongjian, QIAO Qing, YUAN Hong, YAN Bin, LI Dihua, LIU Ke
(The Graduate School of Landscape Architecture, Peking University, Beijing,100083)
Abstract: The purpose of this paper is to rethink the shortcomings of the conventional land use planning in addressing such issues as the shortage of land resources in China, land use efficiency and ecological conservation. By applying the methodology of the Negative Approach and Landscape Security Pattern analysis, this paper proposed a framework and a method of land use planning that gives priority to the ecological infrastructure, and use various levels of ecological infrastructures to define land use types and land use intensity. As a result, by using Beijing’s Dong Shan Xiang as a example, this paper is able to define the ecological infrastructure of various security levels, which are then used to define the un-buildable zones, restricted zones and zones that are suitable for urban development. Land use guidelines are proposed accordingly for different zones. It is concluded that the Negative Approach is useful and effective methodology to promote the rationality and efficiency of the practice of land use planning that may shine enlighten to the next round of land use planning across this nation, and it is an effective tool for smart preservation and smart growth.
Keywords Land use Planning; Negative Approach to Planning; Ecological Infrastructure；Landscape Security Pattern
收稿日期：2008-08-06
修稿日期：2009-02-20
第一作者：俞孔坚（1963-），男，浙江金华人，教授，博士生导师。研究方向：城市规划设计，生态规划与景观设计学。E-mail: kj@turenscape.com
通讯作者: 乔青（1979-），女，河北南宫人，博士。主要研究方向为城市与区域生态方向的理论研究与规划实践。在国内核心期刊发表论文10余篇。E-mail:qiao1979@126.com
1 用科学发展观审视现行土地利用规划方法论
科学发展观的提出和可持续发展战略的全面实施，促使我国土地利用规划的目标从“服务于经济发展”和“耕地保护”转变为“促进人口、资源、环境和社会经济协调发展”[1-3]。土地利用规划必须担负起从空间战略上解决社会发展、资源利用和生态保护之间矛盾的社会责任。
但是，现行土地利用规划中还存在一些问题，特别是生态问题和土地的综合功能不能发挥的问题，无法满足新时期下土地可持续利用的要求，主要表现在以下几点：
（1）土地伦理和价值观上，传统的土地价值观是将土地作为可利用的资源，土地利用规划类似于杀猪解肉，分类下锅的方式，而忽视了土地是一个生命系统，它能提供的生态服务（包括生产、调节、生命载体、文化等）远远比单一的资源利用更有价值。
（2）规划目的上，我国前两轮规划基本上都是从满足当时社会、经济发展的需要编制的[4]，优先考虑社会发展的用地需求，而忽视土地生态保护和土地生命系统的健康。土地资源的有限性和土地生态系统的复杂性，决定了单一目标导向的土地利用规划的终结。
（3）空间布局上，现行土地利用规划以基本农田保护和土地利用结构调整为主，轻视土地利用的空间布局和区域统筹[[5]]，没有充分发挥土地生态系统的综合效益，因此没能在空间上做到对土地的节约、集约利用。
（4）方法上，现行规划方法主要基于垂直过程（即以单位土地的物理属性和经济价值为依据的，即最底层是地质特征，继而是水文和土壤，再上层是地表植被和生物群落，最上层是人为活动，并体现为经济价值），而缺乏水平生态过程的分析，尤其是对土地单元之间的过程和功能关系认识不足，如水平的水文过程，水平的物质与物种流。其结果导致土地利用常以土地表象属性为依据，以显而易见的单一土地经济目标为指引，忽视对土地系统功能和系统生态过程综合效益的发挥，这既是对土地资源的浪费，更是导致土地利用过程中带来诸多生态环境问题的直接原因[[6]]。
2 基于“反规划”的土地利用规划方法
2.1 “反规划”、景观安全格局和生态基础设施
“反规划”（The Negative Planning）是在中国快速城市化背景下，针对城市无序扩张、土地资源浪费、土地生命系统遭到严重破坏等一系列问题而提出的一种新的规划思想，强调城市规划应该首先从规划非建设用地入手，而非传统的“人口-规模-性质”模式为核心的建设用地规划，因为城市的人口是难以预测的，城市的建设规模和建设用地的功能可以是不断变化的，而由土地上的河流水系、生态走廊、林地、湿地等对维护土地生命系统具有关键意义的生态系统及其所提供的生态服务则是永远为城市所必须的[7-9]。对应与常规城市规划中的市政基础设施，“反规划”强调城市发展必须以生态基础设施（Ecological Infrastructure，EI）为基础。EI是指区域和城市赖以生存的自然系统，是将生态系统的各种功能，包括涵养水源、旱涝调节、维护生物多样性、乡土文化保护、休憩与审美体验等整合在一起的关键性的网络状土地空间格局[9]。在研究方法上，借助GIS技术，可以对景观过程（包括城市的扩张、物种的空间运动、水和风的流动、灾害过程的扩散等）进行模拟分析，用以判别不同过程的景观安全格局（Security Pattern，SP），综合叠加不同过程的安全格局即可建立生态基础设施（图2）[10-12]。
目前，“反规划”思想、景观安全格局和生态基础设施研究已经被广泛应用于城市规划和生态规划中[13-17]。
2.2 “反规划”思想下的土地利用规划理念
基于“反规划”思想，将EI研究引入土地利用规划，作为土地利用空间布局和开发控制的基础，以便将土地利用和开发强度控制在生态安全允许的范围内，使土地利用规划在满足社会经济发展需要的同时，还可以维护土地生命系统的完整性和健康，使其能提供持续的生态服务。
“反规划”思想下的土地利用规划是从维护土地生态安全和促进可持续发展的目的出发，而不是从短期发展需要甚至开发商的利益出发来做规划；同时，它不过分依赖人口预测作为城市建设用地的依据，而是以维护生态系统服务为前提，进行土地利用的数量控制和空间布局，它传统土地利用规划之间在理念和方法上有根本的区别，详见表1。
表1 基于“反规划”的土地利用规划与传统土地利用规划的区别
Tab.1 Differences between land-use planning based on EI and the conventional land-use planning
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传统土地利用规划 |
基于“反规划”的土地利用规划 |
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土地伦理和价值观 |
“资源”意识，土地被分割和切块利用，采用杀猪解肉，分类下锅的方式，其价值体现在单一的使用功能。 |
土地是一个“活的”生命系统，其价值体现在综合的生态系统服务。 |
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规划 目标 |
目标单一；侧重于“服务于经济发展”和“耕地保护”，以实现土地的经济效益的短期最大化为主要目标。 |
综合目标；以维护土地生态安全为前提，通过土地规划，促进人口资源环境协调发展，并持续地发挥土地的经济、社会和生态效益。 |
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土地利用现状分析 |
内容主要包括：土地利用程度、土地利用结构、土地利用布局、土地利用效益等。 |
除常规土地利用分析内容外，强调生态过程分析，特别是土地中各种流的分析，由土地的垂直过程分析扩展到土地系统的水平过程分析。 |
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土地利用评价 |
重点针对土地开发和建设活动本身的经济性。如，侧重于建设用地质量评价，指标包括地形、地貌、地质、地基承载、地表坡度、地质灾害分布、水文条件等。 |
从社会、经济、文化、生态多方面对土地进行生态系统服务功能的综合评价；评价过程不仅考虑土地本身特性，还考虑土地空间布局对土地自然生态系统服务的影响。 |
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土地建设规模 |
常通过人口预测、粮食需求、农用地需求、建设用地需求等，确定土地建设规模，是一种从土地需求角度出发、确定需求下限的预测方法。 |
除了通过人口和建设需求预测土地需求下限量，通过EI研究，约束土地建设规模；对土地建设规模实行需求和约束的双重分析。 |
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土地利用布局 |
据规划目标和用地方针，先对各类用地的需求量进行综合平衡，然后再安排各类用地的布局，是一个先定量后定格局的过程。 |
土地利用数量和空间布局是一个同步进行、反复确定的过程；除了考虑土地本身的适宜性，还考虑不同土地利用类型之间的空间关系。 |
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土地利用分区 |
通过土地利用分区规划与土地利用控制指标相结合的方法，把规划目标、内容、土地利用结构和布局的调整及实施的各项措施，落实到土地利用分区（图 |
土地利用分区不仅考虑各区内部功能的协调和控制，而且通过规划关键性生态系统和景观元素所构成的生态基础设施，包括廊道和网络来实现各区之间的水平联系（图1b）。 |
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规划 效果 |
土地功能是单一的，注重从人类需求出发，难以避免对土地资源的浪费以及土地利用中的生态问题。 |
土地功能是综合的，满足社会经济发展和生态保护双重需求，体现“节约集约”的土地利用原则，可促进土地持续利用。 |
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a:传统土地利用规划 a: Traditional land-use planning |
b:基于“反规划”和EI的土地利用规划 b：Land-use planning based on EI |
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图1 土地利用规划概念图 Fig.1 Concept map of land-use planning |
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2.3 基于“反规划”思想的土地利用规划框架
新的土地利用规划方法是在传统土地利用规划过程中，首先进行EI规划，然后以EI为依据，进行土地利用结构调整、土地利用空间布局和土地利用分区，使生态规划的思想贯穿于规划整个过程中（图2，图3）。
图2 生态基础设施研究框架
Fig.2 Framework of EI
图3 基于“反规划”的土地利用规划框架
Fig.3 Framework of land-use planning based on EI
3 北京市东三乡土地利用之“反规划”案例
3.1 案例概况
但是，目前该区土地利用中存在着突出的人地矛盾。一方面，作为城乡过渡地区，外来人口众多、土地利用方式多样且变化迅速，违法用地问题突出。同时，本区区位条件优越，随着城市化的推进，区内人口增加和大量的土地开发建设是不可避免的。如果依旧采用传统土地利用规划的思路和方法，经济发展和生态保护之间的矛盾必将日益突出。因此探索新的规划途径势在必行。
3.2 生态基础设施(EI)的建立
对于东三乡来说，关键的景观过程包括洪水过程、雨水过程、生物保护、乡土景观保护和游憩体验过程，本研究中通过对上述景观过程的安全格局分析，构建该区的EI[1]（图4）。
东三乡地区的EI呈现为由大型斑块和廊道构成的网络结构。其中，大型生态斑块主要是区域东部和南部的温榆河沿岸及其附近的林地、坑塘、荷塘等；生态廊道主要是以北小河、坝河为主的河流型廊道和以道路及其防护林为主的道路型廊道。
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图4 东三乡的生态基础设施 Fig.4 Master plan of EI in Dongsanxiang |
3.3 基于EI的土地利用规划
3.3.1 EI约束下的建设用地规模
传统城市建设用地规划中，通常以人口预测作为土地数量和空间配置的基础，由于现实中很难对人口等社会发展因素进行科学预测和定量把握，导致预测的建设用地规模跟实际需求之间差距较大，不利于规划应变，削弱了土地规划对于建设用地应用的宏观调控能力，进而导致了建设用地的无序扩张；其次，该方法是基于发展需求的预测，忽略了生态因子对于建设用地的限制。
鉴于上述问题，首先通过EI确定不可建设用地数量和空间格局；然后根据常规人口预测方法测算建设用地的需求，这样从经济需求和生态限制两方面控制建设用地规模，将对土地建设用地的控制转变为对不可建设用地的控制，从而降低经济发展过程的不确定性对自然生态系统的破坏。
在高、中、低三种生态安全水平的EI条件下，东三乡地区可建设用地的面积分别为：
表2 不同EI安全水平下可供建设的土地面积及其可容纳人口数量*
Tab.2 Available area for development and population accommodation at EIs of three security levels
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高安全水平EI |
中安全水平EI |
低安全水平EI |
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可建设土地面积 |
可容纳人口 |
可建设土地面积 |
可容纳人口 |
可建设土地面积 |
可容纳人口 |
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40万人 |
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54万人 |
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62万人 |
*注：可容纳人口数量根据村镇人均建设用地标准（
3.3.2 基于EI的土地适宜开发强度及控制分区
现有土地利用规划中对土地的控制主要体现是在数量上对土地结构进行规划和调整，缺少在空间上对土地开发强度的控制。本文将不同安全水平的EI作为控制土地开发强度的依据，同时考虑东三乡的社会经济发展与生态环境保护的需求，将全区分为西部城市化地区、中部城市发展缓冲区和东部温榆河生态保护区三个土地控制分区，并提出相应的土地控制导则（表3，图5）。土地利用空间布局和结构调整将以上述土地控制分区为基础。
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图5 基于EI的土地开发强度控制分区图 Fig.5 Land-use zoning of controlling in Dongsanxiang |
表3东三乡土地控制分区及其控制导则
Tab.3 Land-use zoning and principles of control in Dong San Xiang
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土地控制分区 |
控制导则 |
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温榆河生态保护区 （禁止建设区） |
温榆河生态带 主导用地方向为生态用地；禁止任何建设行为 |
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城市发展缓冲区 （低密度建设区） |
生态过渡区 主导用地方向为生态产业用地； 建设低密度居住区；发展都市农业； 控制新增建设用地面积和开发密度； |
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城市化地区 （适宜建设区 ） |
城市化地区，主导用地方向为建设用地； 建设高密度居住组团、产业组团； |
3.3.3 基于EI的基本农田布局
基本农田布局是土地利用规划的一项重要内容，但现行规划方法略有不足：
（1）规划布局从保护耕地的角度出发，将现状质量较好、规模连片的农用地划为基本农田。这种做法重视农田的生产功能，忽视农田的生态和文化功能，在空间上未能体现出土地集约利用的原则，造成了对优质耕地资源的浪费。
（2）从保护效果上看，对基本农田的强硬政策保护并不能从根本上解决耕地保护与用地需求之间的矛盾。因此，尽管我国对基本农田有着严格的保护标准和办法，东三乡地区仍然存在着基本农田被侵占、违法用地突出等问题。
本研究以综合发挥基本农田的生产、生态和文化功能为目的，布局时充分考虑与EI的结合（图6），有以下特点：
（1）在现状基本农田中，挑选高效优质部分，作为生物栖息地、水源涵养、乡土景观的“源”，纳入城市EI体系。
（2）将EI内部有良好水利与水土保持设施的耕地、蔬菜生产基地、农业科研、教学试验田，以及按照国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地，划为基本农田，并采取有利于生态过程和农业生产过程的管理方法。
（3）EI范围外的基本农田布局尽量靠近EI，使其成为EI的缓冲区。
这种基于EI的基本农田布局，有两方面的优势：第一，通过基本农田的禁止建设政策和EI的生态保护政策，对基本农田实施双重保护；第二，通过空间布局，综合发挥基本农田的经济效益和生态效益，充分体现土地节约、集约利用的原则。
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图6 基本农田布局规划图 Pic.6 Layout of basic farmland plan |
3.3.4 基于EI的其他土地利用空间布局
EI研究中对自然、生物和人文过程进行了系统分析，不同过程的景观安全格局可以作为土地利用布局的科学依据，体现在以下几个方面：
（1）建设用地布局：根据土地开发强度分区实施建设密度和轻度控制，从西部城市化地区到东部生态保护区，建筑密度、开发强度逐渐降低。规划中大幅度减少了禁建区和低密度区内的建设用地数量，将建设用地主要布局在适宜建设区（图7）。
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图7 控制分区内建设用地规划前后的数量对比 Fig.7 area of construction land in non-construction, restrain-construction and construction area |
（2）农用地布局：大面积农田优先布局在EI内部及其附近区域，发挥其综合生态服务功能；对于面积较小的混和质农田，则将其与城市绿地布局相结合，两者共同作为建成区的绿色基质，为未来建成区提供生态服务。
（3）居住用地布局：居住组团布局考虑土地控制分区，其中，大型高密度居住组团集中布局在西部城市化地区；建设密度相对较低、分散的小型居住组团布局在中部地区；而东部生态保护区内则规划低密度住宅和少量别墅，并逐步搬迁居民点至附近的居住组团。同时，居住用地尽量靠近EI，使其成为城市居民的“后花园”。
（4）其它用地布局：旅游服务设施用地布局尽量靠近游憩网络；工业用地布局在西部城市化区域，尽量避让生物栖息地和生物廊道。[NextPage]
4 结语
基于“反规划”和生态基础设施的土地利用规划方法是落实科学发展观和促进土地可持续利用的有效途径，它的意义主要体现在以下几个方面：
（1）从规划思想上看，“反规划”基于新的土地伦理，即把土地作为一个生命系统，强调其生态服务功能，而非仅仅是“可利用的资源”；规划以维护土地生命系统的安全可健康为首要目的，将EI作为土地开发建设框限，从土地规划伊始，便将土地利用方式和开发强度控制在生态安全的允许范围内。
（2）从规划方法上看，土地空间布局以EI为基础，强调土地空间结构的完整性、土地生态过程的连续性和土地生态服务的综合性，真正体现了“土地节约、集约利用”的规划原则。
（3）从规划结果上看，EI分为高、中、低不同安全水平，根据城市未来发展方向和需求，可以选择不同安全水平设计不同的土地规划方案，以适应社会经济多方面的变化和多种土地需求。
（4）从规划效益上看，基于“反规划”的土地利用规划不但完全可以满足城市发展对土地的需求，而且可以综合发挥土地的经济、社会效益和生态效益，使土地利用规划真正成为从空间战略上解决社会发展、资源利用和生态保护之间矛盾的有效途径；是实现精明保护与精明发展的有效工具。
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