德国空间规划经验对我国土地利用规划的启示

　　德国在市场经济体制下的规划体制比较成熟，在制定规划时注重空间结构调整和空间开发。对我国规划的编制和实施具有重要的借鉴意义。
　　一、德国空间规划的现状
　　(一)规划体系。德国空间规划可分为联邦政府规划、州规划、地区规划和乡镇规划。德国的规划主要包括城市、交通、土地利用和环境等专业领域的规划构成。对主要靠市场调节的领域，政府一般不编制规划。联邦政府根据法定职能，编制联邦政府的规划，州政府、大行政区和地方政府根据相关法律编制所辖行政区的规划。一般来说，上一级的规划相对原则，主要起导向作用；越是下一级的规划，越有操作性和约束力。
　　(二)空间规划。德国宪法规定，联邦政府必须向各州提供空间发展方面的导向，目前的形式是提供空间发展报告。空间发展报告每4年编一次，该报告也被认为是德国空间规划的框架性文件，最近的一个报告是2001年3月发布的。主要内容包括：描述全国空间结构现状，包括城市群地区、城郊化地区、农村地区及居住和交通走廊；城市之间、地区之间的空间交互关系；阐述德国面临的重要区域性问题；分析经济社会的结构变化对空间开发的影响，预测城市体系和农村地区空间开发的趋势；提出空间规划如何有效实施，各主体如何协作等。
　　空间发展报告本身没有约束力，但其提出的原则如果被某一规划或法律采纳，就有了约束力。联邦政府不直接规定一个州该做什么，主要提出空间发展的原则。但这些原则是各州编制空间规划的基本依据，甚至也是联邦政府筛选政府投资项目的依据。
　　德国空间规划的法定权限在各联邦州和地方政府，联邦政府仅拥有确立空间规划总体框架的权限。所以，德国没有一个涵盖全德的有约束力的空间规划。但联邦政府和各州共同制定空间开发模式和指导原则，由各级政府组织实施空间开发。联邦州以及地方规划要将这些开发模式和指导原则细化为各自具体的规划，各地方政府再以具有法律约束力的空间规划来组织实施。空间规划的重点在州一级，但越到基层，内容越具体，约束性越强。
　　(三)规划的协调和决策。空间规划的协调主要通过部长会议机制进行，联邦规划的决策权在内阁，但必须征得议会同意。
　　德国的规划在决策前都要进行充分的协调。空间规划的协调主要通过部长会议机制进行，联邦政府负责空间规划的部长和各州负责空间规划部长定期就空间规划问题召开会议。部长会议下属若干专门委员会，负责一些规划专题的协调，几乎所有规划涉及的问题都会在委员会进行充分讨论，联邦政府的官员可以把规划草案或法案带到委员会讨论，各州的官员，也可以把本州的规划草案或法案带到委员会讨论。这样做，一是便于规划通过后的有效实施，二是便于在主要由各州代表组成的第二议会通过。
　　联邦规划的决策权在内阁，但必须征得议会同意。议会是站在人民代表的立场来审查规划，而不是站在立法机构的立场来审批规划。各州制定的空间规划草案，要提交联邦政府过目，联邦政府可以提出意见，但没有批准权或否决权。州的规划一旦通过，联邦政府也必须受此约束。行政区的规划必须得到州政府的批准，但州政府一般不是审定规划的具体内容，主要是审查规划编制程序的合法性。地方政府的规划必须报行政区审批。
　　按联邦政府规定，州与州之间的空间规划必须进行协调。但实际上州与州之间的协调比较困难，没有固定的协调程序。他们的做法是在规划通过前将规划草案送有关州过目。
　　德国各州都有比较严格的空间规划或区域规划法。规划法不仅对规划的基本内容进行了规定，对规划编制主体、审批主体、规划方法和程序等也做了规定。地方政府编制的土地利用、城市规划等也必须符合各州规划法的要求。
　　(四)地区规划。地区不是一级政府，但负有编制行政区范围内的空间规划的职责，相当于我国地市合并前的地一级。
　　(五)乡镇规划。称为建设指导规划，是有约束力的强制性规划，建设指导规划为两级结构，即：土地利用规划(准备性的建设指导规划)和建设规划(强制性的建设指导规划)。
　　二、几点启示
　　(一)要重视规划编制工作。规划编制的基础工作不扎实，规划的衔接、评估和监督无人负责的状况，很难保证规划的质量，更难保障规划的有效实施。
　　德国虽然是市场经济国家，但各级政府都十分重视规划工作。重视规划的编制和实施。政府中从事规划编制、协调、实施监督的工作人员占较大比例。以德国大斯图加制特行政区为例，其规划办公室有常设人员1 4人，占行政区政府工作人员的5 0%。他们熟悉本区范围内每一寸空间的现状和未来的发展；有充足的时间与上一级或下一级的规划进行衔接；有能力从事规划实施的监督、评估甚至项目审查。
　　我国专门从事规划工作的人员少，许多市县都是在规划编制时组成临时的起草班子，不仅规划编制的基础工作不扎实；规划的衔接、评估和监督更是无人负责。这种状况，很难保证规划的质量，更难保障规划的有效实施。
　　(二)严格限定政府编制规划的领域一一将规划编制的领域严格限定在需要政府施加影响或进行社会公共管理的范围。
　　德国尽管每一级政府都编制规划，但规划编制的领域被严格限定在需要政府施加影响或进行社会公共管理的范围，对竞争性领域或产业，各级政府一般都不编制规划。也正是因为编制的规划数量很少，所以，每一级政府的规划工作人员都可以集中力量做好少数几个规划。如德国大斯图加特行政区1 4个规划工作人员就编制一个规划，而且是每1 0年编一次。
　　我国规划数量看起来很多，但真正发挥作用的规划少，在初步建立了市场经济体制，对竞争比较充分的领域，无需政府编制太多的规划。
　　(三)合理界定各级政府的规划领域一一明确各级政府在规划编制上的职责分工，增强规划的层次感和针对性。
　　德国各级政府之间在规划编制上有明确的职责分工，规划的层次感、针对性很强。如德国联邦政府主要负责跨区域的交通规划，负责提出空间结构改善的原则；州政府负责落实联邦政府的交通规划和行政区域内轨道交通等方面的规划，负责制定空间规划法和编制州的空间规划，负责审查大行政区空间规划编制程序的合法性；大行政区的空间规划，则是根据联邦和州的空间规划原则，具体划定行政区内各类空间功能区；县镇等地方政府负责建筑或其他基础设施的具体布点。
　　我国各级政府的规划，同类规划上行下效、简单重复，上上下下都是同一战略、同一方向、同一原则，甚至同一政策，规划体系缺乏层次性，规划内容缺乏针对性。应通过必要的法律或行政法规约束地方政府的规划，规定地方规划在什么领域、在什么情况下，不能与中央政府的规划有冲突。在此基础上，赋予地方政府，特别是基层的市县政府更大的规划权限，将市、县域内的城乡、土地、水利、交通、环境、公共服务以及其他确需政府规划的领域纳入到统一的规划中，形成经济社会发展与空间布局融为一体的规划。
　　(四)强化空间规划--注重协调空间结构和空间开发秩序。
　　德国的规划体系是以空间规划为主体的，其他欧洲国家如英国、荷兰也是如此，欧盟委员会也于1999年发表了《欧洲空间发展前景规划》。可见，协调空间结构和空间开发秩序，已越来越成为发达国家编制规划的出发点和规划的主要内容。
　　我国的空间更不宽裕，空间结构更不合理。空间开发秩序混乱。如不断扩大的城乡和地区差距、城市地下水资源超采带来的地面沉降、超载放牧带来的草原沙化，山地、林地、湿地过度开垦带来的石漠化和水土流失，开发区和农村建房遍地开花带来的耕地不合理占用，城市、镇和村镇规划缺乏前瞻性和深度导致的反复拆迁，人口大流动带来的交通干线拥挤、部分区域基础设施的重复建设、特大城市无限度“摊大饼”带来的“城市病”等。这些问题若不能很好地解决，不仅影响我们当代人的生存和生活空间，影响动植物的生存空间，更将影响后代人的生存和发展空间。忽视对空间开发的指导和约束，以及空间领域的规划不协调。这种状况已经不适应贯彻落实科学发展观的要求。
　　(五)完善规范编制过程--用“低效率”的编制换取高效率的实施。
　　德国的规划编制都有非常完善的过程，重点解决规划编制中不同方面规划和利益的协调，以取得共识，避免矛盾；编制一个规划一般要三年甚至更长的时间。尽管看起来编制过程的效率较低，但一是可有效地避免规划决策时的麻烦；二是避免实施过程中的矛盾。他们的观念是，用“低效率”的编制换取高效率的实施。这也是值得我们学习的。尽管“十五”计划编制时，我们的规划编制过程有了很大改进，但仍有很大的改进余地。一是可以考虑把规划编制时间拉长至三年；二是可以相对地减少“写”规划的时间，增加用于衔接规划的时间；三是进一步规范编制程序，减少不必要的“扯皮”时间。
(六)制定规划编制条例--应尽快制定我国的规划编制条例或规划法。
　　按依法行政的要求，规划工作应纳入依法行政的范畴，这也是德国的做法。我国至今尚无一部统一的规范政府各类规划编制工作的法律或行政法规。为了使规划工作纳入法制轨道，应尽快制定我国的规划编制条例或规划法。通过规划条例明确中央政府各部门和各地方政府在规划方面的基本职能和主要工作领域，确定中央．和地方政府之间在规划方面的分工，规范各类规划编制过程中的协调程序、协调主体和协调内容，使规划编制过程中不同级规划、同级规划、不同地区的规划之间协调成为必须并有章可循。