中国《气候变化应对法》首部建议稿十大亮点
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2012-03-21
来源：景观中国网
《中华人民共和国气候变化应对法》（建议稿），目前已经完成初稿起草工作，现公开征集框架和条文修改的建议。
在国家发展和改革委员会及环境保护部的协调下，由中国社会科学院法学研究所承担的中国-瑞士双边合作项目《中华人民共和国气候变化应对法》（建议稿），目前已经完成初稿起草工作，现公开征集框架和条文修改的建议。
修改后，中国社会科学院将向全国人大、国务院法制办、环保部、国家发展和改革委员会提交正式的《气候变化应对法》（中国社会科学院项目组建议稿）。该项目组由法学泰斗中国社会科学院学部委员、原全国人大常委会委员王家福先生和首都首届十大杰出青年法学家、中国社会科学院法学研究所常纪文教授牵头，由常纪文教授担任首席研究专家。
在昨天的发布会上，常纪文教授就建议稿作了说明，并请社会各界对《中华人民共和国气候变化应对法》（中国社会科学院研究项目组征求意见稿）提出修改意见，截止时间为2012年4月30日，意见提交电子邮箱为changjiwenlaw@yahoo.com.cn。
建议稿把“控制温室气体的排放，科学应对全球和区域气候变化，促进我国经济和社会的可持续协调发展”作为立法目的，既考虑中国传统的资源、环境立法体例设计的惯例，也考虑气候变化应对的特别需求和重点、亮点。
亮点一:总量控制制度、低碳标准和交易制度
建议稿在总则中提出总量控制制度、低碳标准和交易制度，“这里充分考虑了中国企业发展水平不平衡的实际情况。”常纪文教授表示。
其中指出，对于国家对能源开采和利用实行总量控制制度。企事业单位利用能源不得低于国家或者地方规定的低碳标准，排放温室气体不得超过规定的配额。
国家建立温室气体排放配额交易和企业内部减增挂钩制度，鼓励重点排放单位节能减排，将节余的排放配额上市交易或者用于本单位新建、改建、扩建项目。
亮点二：政府责任制度
建议稿提出政府责任制，国家实行气候变化应对目标责任制和考核制度，将区域减排情况、单位GDP能效作为对地方人民政府及其主要负责人考核评价的重要内容。
“各级人民政府对本行政区域的气候变化应对工作负责。”对此，常纪文教授强调。
亮点三：豁免排放配额
建议稿特别提出豁免排放份额措施，除了属于大气污染物质的温室气体外，国家对排放温室气体的重点单位经核定免费给予豁免排放配额。豁免配额的核定应当参考同行业的平均排放强度和水平进行。
“这是为了鼓励发展中国家企业发展，只要企业正常技术水平的排放量下就给予免费排放份额，既鼓励企业节能减排，负担也不会过重。”常纪文教授解释说。
亮点四：销售环节征收碳税
燃料燃烧是排放温室气体的重要来源，有必要从源头采取经济措施加以控制，在必要时征收碳税已经成为社会各界的共识，如何科学、合理、公平地征收碳税是一个难题。
对此，建议稿提出，国家对温室气体排放实行排污收费或者征收碳税制度，“建议采取了折中的方法，按照中性税赋的原则，建立了从销售环节征收碳税的制度。”常纪文教授介绍说。
亮点五：重复拆迁征收能源浪费税
对于气候变化的减缓措施，建议稿提出公共场所夏天降温调控的温度不得低于26度，冬天增温调控的温度不得高于20度，医院、疗养院等特殊的场所除外。
针对现在很多城市重复拆迁造成能源浪费，建议稿也指出，拆除仍然处于使用年限的建筑并在原址新建建筑的，应当缴纳资源和能源浪费税。
此外，建议稿还提出减少公车使用，应当采取限制和补贴相结合的措施，引导工作人员优先选择公共交通工具，减少专用交通工具的使用。
亮点六：区域补偿机制和补助机制
在自然环境应对气候变化方面，建议稿提出国家建立气候变化应对区域补偿机制，“对青藏高原等具有特殊气候保护意义的地区开展生态保护与建设、提高资金补偿，针对因气候变化受灾地区给予资金补助。”常纪文说，这样有利于保护青藏高原多样性气候。
建议稿还建议，国家和地方各级人民政府设立气候变化应对政府基金以及社会发起设立气候变化应对民间基金。
亮点七：提出市场准入制度
建议稿还提出发挥市场机制作用，建立市场准入制度，并在北京、天津、上海等城市建立跨省、自治区、直辖市的区域交易平台。
建议稿指出，新建、改建、扩建的重点项目在可行性论证阶段，应当委托有资质的机构开展温室气体减排预评估，报当地发展与改革部门和环境保护行政主管部门共同审批。未获审批的，发展与改革部门不得立项，国土资源部门不得审批土地，环保部门不得审批排污指标，供水部门不得供水，电力部门不得供电，信贷企业不得贷款。
亮点八：对外反制措施
针对目前一些国家对中国民航业、海运业征收碳税的不合理做法，建议稿规定了保护国家利益的对外反制措施，指出中国反对借应对气候变化的名义实施任何形式的贸易保护行动，其他国家和国际组织借气候变化应对的名义，对中国企业采取单边税收措施等贸易保护措施，或者对入境、过境中国民航班机、轮船采取单边措施征收碳税或者类似税费的，中国政府有权根据本国的实际情况采取反制措施。
亮点九：信贷支持
在投资与信贷保障方面，建议稿提出，对于县级以上人民政府在制定和实施投资计划时，应当将节能、节水、减排等项目列为重点投资领域。对符合国家产业政策的节能、节水、减排等项目，金融机构应当给予优先贷款等信贷支持，并积极提供配套金融服务。
特别是对生产、进口、销售或者使用列入淘汰名录的技术、工艺、设备、材料或者产品的企事业单位，金融机构不得提供授信支持。
亮点十：双罚措施
建议稿针对国家机关工作人员的违法行为，规定了行政处分的措施；对于未完成目标考核责任的地方政府，规定了对其主要负责人依法予以处分的法律责任；针对区域和企业集团争先上马高耗能项目的倾向，设立了区域和企业集团限制审批等限制措施，保证区域和企业集团温室气体排放总量得到控制；对于企事业单位在接受检查时弄虚作假或者拒绝接受检查，规定了具体的行政处罚措施。
“对于未完成节能减排任务的企事业单位，规定双罚措施，即既处罚企业，又处罚企业负责人，这是环保法、水污染里面也有规定的，体现了必要性和可持续性。”常纪文教授表示。
常纪文表示，总的来看，《中华人民共和国气候变化应对法》（建议稿）的体例设计具有全面性和逻辑性，既对气候变化应对予以周全的法律规范和制约，也突出了重点，采取了分部门、分领域和分环节相结合的方法对体制、制度和机制的开展了构建工作。这种在政府部门协调下，多头委托权威单位研究起草环境资源立法的开门立法、民主立法方式，在我国尚属首次。
修改后，中国社会科学院将向全国人大、国务院法制办、环保部、国家发展和改革委员会提交正式的《气候变化应对法》（中国社会科学院项目组建议稿）。该项目组由法学泰斗中国社会科学院学部委员、原全国人大常委会委员王家福先生和首都首届十大杰出青年法学家、中国社会科学院法学研究所常纪文教授牵头，由常纪文教授担任首席研究专家。
在昨天的发布会上，常纪文教授就建议稿作了说明，并请社会各界对《中华人民共和国气候变化应对法》（中国社会科学院研究项目组征求意见稿）提出修改意见，截止时间为2012年4月30日，意见提交电子邮箱为changjiwenlaw@yahoo.com.cn。
建议稿把“控制温室气体的排放，科学应对全球和区域气候变化，促进我国经济和社会的可持续协调发展”作为立法目的，既考虑中国传统的资源、环境立法体例设计的惯例，也考虑气候变化应对的特别需求和重点、亮点。
亮点一:总量控制制度、低碳标准和交易制度
建议稿在总则中提出总量控制制度、低碳标准和交易制度，“这里充分考虑了中国企业发展水平不平衡的实际情况。”常纪文教授表示。
其中指出，对于国家对能源开采和利用实行总量控制制度。企事业单位利用能源不得低于国家或者地方规定的低碳标准，排放温室气体不得超过规定的配额。
国家建立温室气体排放配额交易和企业内部减增挂钩制度，鼓励重点排放单位节能减排，将节余的排放配额上市交易或者用于本单位新建、改建、扩建项目。
亮点二：政府责任制度
建议稿提出政府责任制，国家实行气候变化应对目标责任制和考核制度，将区域减排情况、单位GDP能效作为对地方人民政府及其主要负责人考核评价的重要内容。
“各级人民政府对本行政区域的气候变化应对工作负责。”对此，常纪文教授强调。
亮点三：豁免排放配额
建议稿特别提出豁免排放份额措施，除了属于大气污染物质的温室气体外，国家对排放温室气体的重点单位经核定免费给予豁免排放配额。豁免配额的核定应当参考同行业的平均排放强度和水平进行。
“这是为了鼓励发展中国家企业发展，只要企业正常技术水平的排放量下就给予免费排放份额，既鼓励企业节能减排，负担也不会过重。”常纪文教授解释说。
亮点四：销售环节征收碳税
燃料燃烧是排放温室气体的重要来源，有必要从源头采取经济措施加以控制，在必要时征收碳税已经成为社会各界的共识，如何科学、合理、公平地征收碳税是一个难题。
对此，建议稿提出，国家对温室气体排放实行排污收费或者征收碳税制度，“建议采取了折中的方法，按照中性税赋的原则，建立了从销售环节征收碳税的制度。”常纪文教授介绍说。
亮点五：重复拆迁征收能源浪费税
对于气候变化的减缓措施，建议稿提出公共场所夏天降温调控的温度不得低于26度，冬天增温调控的温度不得高于20度，医院、疗养院等特殊的场所除外。
针对现在很多城市重复拆迁造成能源浪费，建议稿也指出，拆除仍然处于使用年限的建筑并在原址新建建筑的，应当缴纳资源和能源浪费税。
此外，建议稿还提出减少公车使用，应当采取限制和补贴相结合的措施，引导工作人员优先选择公共交通工具，减少专用交通工具的使用。
亮点六：区域补偿机制和补助机制
在自然环境应对气候变化方面，建议稿提出国家建立气候变化应对区域补偿机制，“对青藏高原等具有特殊气候保护意义的地区开展生态保护与建设、提高资金补偿，针对因气候变化受灾地区给予资金补助。”常纪文说，这样有利于保护青藏高原多样性气候。
建议稿还建议，国家和地方各级人民政府设立气候变化应对政府基金以及社会发起设立气候变化应对民间基金。
亮点七：提出市场准入制度
建议稿还提出发挥市场机制作用，建立市场准入制度，并在北京、天津、上海等城市建立跨省、自治区、直辖市的区域交易平台。
建议稿指出，新建、改建、扩建的重点项目在可行性论证阶段，应当委托有资质的机构开展温室气体减排预评估，报当地发展与改革部门和环境保护行政主管部门共同审批。未获审批的，发展与改革部门不得立项，国土资源部门不得审批土地，环保部门不得审批排污指标，供水部门不得供水，电力部门不得供电，信贷企业不得贷款。
亮点八：对外反制措施
针对目前一些国家对中国民航业、海运业征收碳税的不合理做法，建议稿规定了保护国家利益的对外反制措施，指出中国反对借应对气候变化的名义实施任何形式的贸易保护行动，其他国家和国际组织借气候变化应对的名义，对中国企业采取单边税收措施等贸易保护措施，或者对入境、过境中国民航班机、轮船采取单边措施征收碳税或者类似税费的，中国政府有权根据本国的实际情况采取反制措施。
亮点九：信贷支持
在投资与信贷保障方面，建议稿提出，对于县级以上人民政府在制定和实施投资计划时，应当将节能、节水、减排等项目列为重点投资领域。对符合国家产业政策的节能、节水、减排等项目，金融机构应当给予优先贷款等信贷支持，并积极提供配套金融服务。
特别是对生产、进口、销售或者使用列入淘汰名录的技术、工艺、设备、材料或者产品的企事业单位，金融机构不得提供授信支持。
亮点十：双罚措施
建议稿针对国家机关工作人员的违法行为，规定了行政处分的措施；对于未完成目标考核责任的地方政府，规定了对其主要负责人依法予以处分的法律责任；针对区域和企业集团争先上马高耗能项目的倾向，设立了区域和企业集团限制审批等限制措施，保证区域和企业集团温室气体排放总量得到控制；对于企事业单位在接受检查时弄虚作假或者拒绝接受检查，规定了具体的行政处罚措施。
“对于未完成节能减排任务的企事业单位，规定双罚措施，即既处罚企业，又处罚企业负责人，这是环保法、水污染里面也有规定的，体现了必要性和可持续性。”常纪文教授表示。
常纪文表示，总的来看，《中华人民共和国气候变化应对法》（建议稿）的体例设计具有全面性和逻辑性，既对气候变化应对予以周全的法律规范和制约，也突出了重点，采取了分部门、分领域和分环节相结合的方法对体制、制度和机制的开展了构建工作。这种在政府部门协调下，多头委托权威单位研究起草环境资源立法的开门立法、民主立法方式，在我国尚属首次。
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