城市规划应成为重要的公共政策

　　科学发展观强调“以人为本”。首先应着眼于大多数人。 　　[B]科学发展观的基本点和方法论是协调[/B]。 　　我国正处于经济建设加速发展、城市化水平不断提升和城市蓬勃发展的时期，但是国家人均资源短缺和环境的脆弱已经开始成为发展的硬制约；我国社会主义市场经济体制尚未完善，国家经济实力还不够强大，但是社会发展不公平、不和谐的现象已经突现。这些矛盾在城市又集中表现出来。面对严峻的现实，我们如何应对？科学发展观的真正落实是迫切的大事。这里对城市规划和房地产提出几点看法，希望大家关注。 　　政府必须通过公共政策和法律来安排城市公共设施和社会设施的建设，保证城市的可持续发展我们在这方面做了许多工作，但是，现在还存在不少问题，比如：城市的土地利用结构和房地产产业结构不够合理。许多城市在发展中，商品房占用了大片的好地段，广大工薪阶层和一般老百姓迫切需要的经济适用房和廉租房的用地短缺，位置不好，经济适用房的供应远远不能满足社会的迫切需要。比如，今年，在北京一个经济适用房项目，购买的人要排队两天两夜，第一名排队达５天５夜。去年，在杭州，购买经济适用房的群众，要去“摇号”，摇中了才能够买，而中的比例是１０比１。不少城市中，许多人买不到急需的住房，而大量的商品房屋空置。现在，城市居住的贫富分化正在加剧，有的城市富人区和贫民区正在形成。在城市，相当一些人的居住条件并不好，特别是外来大量的流动人口的居住问题，相当突出。这一切是不能用住宅建设总量和人均住房面积的扩大来替代的现实。因此，笔者认为，对城市住房的公平性需要有相应的指标体系来客观反映并加以考核。对解决居住低水平人群问题，政府应提出政策和措施。 　　许多城市公共设施和社会发展设施的用地和建设往往得不到保证。在有的城市，规划欠周到，居住区的配套不够完整；在有些城市，往往在控制性详细规划还没有批准的地段，就仓促上马开发建设，公共设施缺乏。更普遍的情况则是，城市规划对公共设施已经有了安排，可是，在开发中，为了追求利润，违反城市规划的行为比比皆是，公共设施建设普遍存在缺项，有些地方甚至将城市规划明确规定的公共设施用地也用来建设商品房，城市社会发展的公共用地也被用来建设商品房。上海城市规划部门已经发出警告：禁止占用城市规划安排的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的用地，这在全国可能具有一定的普遍意义。资本的发展正在侵蚀公共利益，值得注意！ 　　市场经济条件下，资源的配置要发挥市场机制的基础性作用，但是政府的调控又是绝对不能没有的。资本总是偏爱有钱人的，资本不爱没有钱的人。市场在为解决多数人居住的问题上，在没有政府强有力调控的情况下，是失灵和缺位的。在解决公共服务和为大多数人的住房问题上，想全靠市场的调节作用，那是靠不住的。 　　政府，作为公共利益的代表，必须通过有关公共政策和法律，通过对市场强有力的调控，来安排和保障大多数人对住房的迫切需要，来安排城市公共设施和社会设施的建设，来保证城市的可持续发展。 　　[B]城市规划应当成为国家重要的公共政策[/B] 　　在市场经济条件下，城市规划是国家对城市发展重要的调控手段，国务院在１９９６年就指出“切实发挥城市规划对城市土地及空间资源的调控作用，促进城市经济和社会协调发展。”（见１９９６年国务院１８号文件，《国务院关于加强城市规划工作的通知》）。这是在社会主义市场经济条件下国家给城市规划的科学定位。城市规划正在为此而努力。市场经济发展到今天，在中国，从维护公共利益的需要来看，从实现发展的公正、公平的需要来看，城市规划又应当成为国家重要的公共政策。 　　城市规划必须加强对房地产开发的调控，主要是从四个方面进行调控：城镇体系规划；城市总体规划，特别是５年的近期建设规划；详细规划，特别是控制性详细规划；城市设计。当前的重点是近期建设规划和控制性详细规划。这种调控又表现在以下几个方面：房地产开发总规模；开发的空间结构布局；具体地块的使用性质和开发强度；开发时序；具体建设项目用地和建设的控制及规划管理。 　　如果讲国际经验，那就是国家和政府在住房问题上主要是面向广大工薪阶层和老百姓的。有钱人的住房、商品房，那是依靠市场去解决的。资本主义国家尚且如此，我们社会主义国家理应做得更好。我们的政府，我们的城市规划部门是非常努力的，在这方面取得了很大的成绩。但是，也不能排除这种现象：在有的城市，城市规划跟着某些领导走，而某些领导又跟着资本走，公共利益被资本不断地侵蚀。这种状况必须改变。 　　去年年初，温家宝总理有非常严厉的批示，他指出：“一些地方土地市场秩序混乱，非法占地，非法入市的问题相当严重，利用土地牟取暴利已成为一些单位和个人寻租的手段。”温家宝总理要求“对各地以各种名目非法占有、转让土地的行为要严肃查处，对违规建立的各类园区要进行清理，对土地执法中的错误做法要坚决纠正。”近１年多来，国家对土地市场整顿发出多次紧急通知，城市土地市场的整顿正在进行。一个时期以来，城市发展中的许多问题，包括城市规划实施受到影响，与土地市场的混乱密切相关。在城市土地市场如此混乱的情况下，有关方面从总体上对城市房地产市场的发展是否也应当有所反思呢？ 　　以人为本，以多数人为本。对房地产业界来说，可能是实实在在的考验。这些年来，有关方面不时表扬房地产业界的人和单位。笔者认为，应当表扬那些真正为广大群众住房问题解决做出贡献，特别是应当表扬那些为扶持和帮助弱势群体解决住房问题真正做出贡献的人和单位，并且形成制度。 　　[B]各类专门性规划必须服从城市规划的统一要求[/B] 　　温家宝总理指出：“城市规划是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。”城市规划是非常综合的规划，它关系城市发展的性质、规模、布局，关系城市发展的长远和全局。国务院２００２年１３号文件明确规定：“城市规划关系到国民经济持续快速健康发展的全局”“各类专门性规划必须服从城市规划的统一要求”。这是国家重要的规定。但是实行起来，并不顺利。现在，有些“条条”的部门专业规划和有些“块块”（有些开发区）的规划往往使得城市规划的综合性难以实现。 　　多年来，有的不合理体制已经上升为法制，行政体制的不合理已经上升为法制的矛盾。比如，多年以来，两个部门根据两部法律（《城市规划法》和《土地管理法》），分别制定的两个规划（《城市规划》和《土地利用规划》），在城市里面管理同一件事——城市土地利用。在这种不科学的、相互矛盾的法制制度之下，我们的城市发展又怎么能够科学呢？我们强调加强依法行政，现在提出依法执政，在两部法律存在矛盾的情况下，大家都加强，其结果又会是怎样的呢？ 　　因此，今天，科学发展观在中国的贯彻，第一层面的任务可能是国家法制建设的科学化。首先又需要国家高层对现行的法律之间存在的问题，在决策民主化、科学化的基础上，认真加以解决。 　　第一层面的任务中，还有规划的科学性问题。现在我们国家的规划很多，各有各的作用，但是相互关系的协调是个大问题。据悉，国家有关综合部门正开展规划的规划，这的确是一件好事。我们希望真正把好事办好。这里，我觉得关键是分清专业规划和综合规划。城市规划是综合规划，国际经验和我们５０年的经验已经一再证明了这个事实。城市规划不仅仅是城市的土地利用规划和建设规划，而且也是保护性的“不建设规划”，许多保护区，如生态保护区、水源保护区、基本农田、特殊用地的保护区、风景名胜区和历史文化保护区的保护，都是城市规划的任务。所以，城市规划不是专业的建设规划而是综合规划。希望国家的规划尽可能做得科学一点。 　　今天，国家一再强调加强土地管理和耕地保护，这是国家发展全局的迫切需要，我们必须认真贯彻执行国家的有关政策和措施。但是，是否也需要反思一下呢？这么多年以来，每次土地出问题，就加强有关专业方面的权力，问题越大，加强的力度越大，其结果呢？多年的经验证明，问题解决并不理想。原因何在？重要原因之一是缺乏综合协调，是由于专业规划和管理的强化影响了城市规划对城市土地利用的综合调控职能。城市规划是城市土地管理的科学根据，离开这个根据，怎么能够管理好呢？笔者以为科学发展观的基本点和方法论是协调。没有协调，就不可能科学发展。城市是非常复杂的动态系统，我国城市规划管理几十年，国际上几百年，中心任务就是天天在做协调，做经济、社会、文化、环境的协调，最后表现为城市土地和空间资源的科学合理安排，城市土地利用早已成为城市规划的题中之义，这是国内国外的共同经验。因此，强化城市规划对城市土地利用的综合调控职能，应当成为国家强化土地管理的正确选择。 　　建设方式的变化可能成为我们必须面对和认真解决的重大问题 　　国家正在制定《物权法》。物权是人对物所具有的不受他人干扰的权利。在我国宪法关于私有财产保护的规定出台后，这部法律的制定非常重要。它关系到房地产的发展，关系到城市规划和建设。 　　在新形势下，我国城市过去那种大规模新区开发和大规模旧城改造的建设方式可能面临重大的改变。 　　由于国家建设的原因，政府向农民征用土地，这是历史和现实的现象。这些年，有些地方政府，以比较低的价格从农民手中得到土地，经过投入，土地升值后再开发使用，政府得到其中的价格差，开发商也得益，许多情况下，农民并没有得到他们应当得到的那一部分。不少失地农民的社会问题，可能由此而生。 　　在城市内部，拆迁问题近年来相当突出。这反映了更深层次的矛盾。拆迁补偿，本来是开发方的事情，因为在计划经济时期投资主体单一，由政府组织有关方面进行拆迁的模式延续到今天，但是投资主体已经多元化了。这样，被拆迁户往往面对开发商和政府组织的拆迁单位而显得很弱势，他们的合法权益往往得不到应有的保障，一个时期以来，矛盾突出，影响不小，社会关注。 　　我们过去大规模的建设的成本，包括基本建设和城市建设的成本，是否因为对农民的补偿和对城市被拆迁户的补偿偏低而存在某些假象呢？政府作为公共利益的代表，首先应当关注弱势群体的利益。讲科学发展观，讲城乡协调发展，讲经济社会协调发展，切实关注农民和被拆迁户的利益，应当是有实实在在的内容的。 　　因此，在不久的将来，城市新区开发和旧城改造的方式将有可能发生重大的变化。这种变化由于国家土地资源的紧缺而更加现实，由于《物权法》的制定而更加现实。有专家提出，政府应从征地和拆迁的过程中退出来，成为裁判和执法者，笔者觉得很有道理。因此，未来城市的新区开发和旧城改造，其规模和力度恐怕要发生比较大的变化，过去那种大手大脚“跑马圈地”的新区开发和大规模“推平头”的改造旧城的方式可能应当结束了。我们的思维方式和工作方式也需要有所变化。比如，新区开发在用地的单位上，可能应当从平方公里变成为公顷和亩。建设的大规模推进和建设方式的变化，可能成为我们必须面对和认真解决的重大问题。 　　[B]建立城市正规的住房租赁市场[/B] 　　我国住房制度改革进行多年了，成绩巨大。但是，这里是否存在一个大的误区：我们是否将人人（户户）拥有房屋产权作为房改的惟一目标，而无视或者忽视了住房的正规租赁市场的建立。其实，人人有房住，才是我们改革的真正目标，而非人人（户户）拥有房屋产权。 　　现在，在城市，许多人根本买不起商品房，也买不起经济适用房，又找不到廉租房，他们最急需的是能够租到符合他们经济能力的住房。但是正规的住房租赁市场在哪里呢？没有！我们没有高中低不同档次的可供选择的正规的住房租赁市场。有的只是很不规范的自发的市场。 　　其实，在国外许多市场经济国家，都有健全的住房租赁市场。在不少国家，依靠租房的人和家庭，要占不小的比例，有的２０％，有的３０％，甚至更高。大学毕业生，刚刚参加工作的年轻人，年轻的家庭，许多人依靠租房度日。而我们，政策上好像企图家家有房产，许多人想以租赁的方式获得住房却没有，为什么我们长期无视这样一个巨大的市场需求，而且是广大群众的迫切需求呢？ 　　从经济发展中生产力要素流动的角度看，人的流动是正常的现象和市场经济的需要。而从某种意义上讲，住房租赁市场的建立和完善则是有利于人的流动的，这也是市场经济的需要。