我国土地制度现存问题探析

　　1987年以后，市场化取向的改革令土地和土地市场的重要性及价值日渐凸显。迄今，土地事实上已成为价值最高的一种不动产，土地权力也逐渐成为可兑现财富和利益的物化象征.中国的土地价值巨大，仅国有土地一项；静态估算货币价值达25万亿元人民币。土地资产数额巨大，具有价值增值功能，又属于不可再生资源。土地供给的有限性和需求的无限性使对土地的关注成为焦点，土地制度的完善与否理应成为重中之重。中国目前正处于城市化加速发展的阶段，即所谓城市化率由30%向70%加速发展的时期。各地城市化的加速推进，已经并仍将对现行的土地制度提出挑战，建立新型的土地制度己刻不容缓。“经营城市”理念的关键是“经营城市土地”，就是按照市场经济规律，释放城市土地资产的巨大潜能，使城市土地资产不断增值，从而使城市不断增值。面对现行土地制度的诸多弊端，必须找到其“病”根之所在，对症下药，促进城市化和“经营城市”目标的实现。 　　一、起步阶段中的土地储备制度 　　1996年，上海成立了我国第一家土地收购储备机构――上海市土地发展中心，随后，杭州、厦门、南京、青岛、武汉等70多个城市相继实行了土地储备制度。土地储备制度的建立，本意是为了改变以往无序的土地规划和出让的局面，提高政府对土地的宏观调控和对存量土地的高效配置能力，但相对年轻的土地储备制度在这几年的运行中也暴露出了很多问题。 　　l、土地储备制度缺乏严格的监管 　　政府土地部门成为土地供应商的同时却没有严格的监管手段，一定程度上破坏了土地资源配置。土地资源完全掌握在土地储备中心手里，打破了土地市场的自然供需平衡，由于没有预期的谈判对象，土地储备机构不愿意出让土地，使城市中的闲置土地长期闲置。土地储备制度的建立使得“一个池子蓄水，一个龙头放水”的局面得以实现，但土地真正进入市场却没有完全实现。 　　土地储备制度的建立，使政府垄断了一级土地市场，成了土地的供应商。政府把土地收回，并通过土地储备中心控制土地供应量。如何建立一个有效的土地储备监督机构，提高土地流转的透明度，是完善我国土地储备制度的当务之急。 　　2、土地储备中心性质不明 　　目前我国土地储备中心的性质不清，如杭州、青岛成立的土地储备中心是具有独立法人地位的事业单位，上海和南通成立的土地储备公司，是兼有企、事业双重性质的机构。土地储备中心到底是经济体性质，还是社会体性质，至今仍无一个明确的说法。如果说它是经济体，它的经营者是政府，这不完全符合我国国有企业改革和社会主义市场经济体制的要求；如果说它是社会体，储备中心每年大量的利润又难以解释。另一方面，土地储备机构挂靠土地行政管理部门，接受后者的直接领导，致使其地位弱化，运作效率不高；在土地储备实施中需要相互配合的城市规划、计划、建设、财政、环保、房管等多个政府职能部门之间的责任不清，未形成协作的格局。因此，确定土地储备中心是经济体还是社会体，确定土地储备的组织体系，它与国外类似机构在这方面有何不同和相似之处，如何在这方面借鉴国外的经验，是我国城市土地储备制度需要解决的问题。 　　二、征地、拆迁制度弊端凸现 　　l、争议不断的征地制度 　　1986年《土地管理法》出台，该法延续了《国家建设征用土地条例》中的大部分规定并将其上升为法律；1998年新《土地管理法》上收了征地审批权，提高了农地产值倍数补偿标准，建立了“两公告一登记”的程序。2004年3月，全国人大通过的烷法》修正案接受中央的建议将“宪法第十条第三款国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”当前征地制度改革中“炙手可热”的焦点问题，主要集中在以下四个方面： 　　(1)范围：即可行使征地权力的“公共利益”范围的界定。目前的征地范围过宽，既有建设用地需求强烈，地方政府寻找土地的获取与出让间最大差价利益这一内因的推动，又有法律条文间的漏洞甚至矛盾导致的“不得已而为之”。 　　(2)补偿：产值倍数法导致普遍较低的征地补偿显失公平，即不能满足农民日渐觉醒的经济意识和公平意识，甚至在不少地方难以符合“保持原有生活水平不降低”这一起码要求。如果引入市场经济国家的“公平的市价”的补偿机制，即把土地“农转非”的增值收益分配给农民，又面临着会给予农民过多权利、造成新的土地资产流失的担心。 　　(3)安置：操作简单，货币安置中掩盖着不少截留、挪用等现象，加之农民文化技能的不合适、社会待遇的不平等造成安置后的“隐患懒多。小而言之，无法为失地农民的持续生存和发展提供基础，大而言之，影响到整个社会秩序的稳定。 　　(4)程序：“上有政策，下有对策”式的操作在征地实施中的“应用”颇多，征地程序的不规范为违法和腐败开启了“方便之门”；同时，某些低效运转的环节和程序与经济建设的节奏难以和谐。 　　征地制度改革的探索虽然在某些方面也取得了一定的成绩，如出现了著名的“南海模式”、“芜湖模式”、“嘉兴模式”，但高层次的法律法规迟迟未能出台，征地制度改革的探讨仍难有定论。征地制度涉及到法学、经济学、社会学等多个领域，目前要找到一个从经济、社会、人文、法理等多方面能够“圆其说，正其名”的论断，从而使全社会至少是社会主体部分能够欣然接受，政府、土地管理部门、司法部门等仍有许多工作要做。 　　2、拆迁制度缺陷暴露无遗 　　拆迁制度中最核心的问题是土地所有权问题。依据《中华人民共和国宪法》第十条规定：城市中土地为全民所有：农村土地，包括农民宅基地，属村民集体所有。但事实上，真正行使土地所有权的却只能是“人民的代理”―政府。1983年12月17日实施的《城市私有房屋管理条例》第四条规定：被征用拆迁房屋的所有人或使用人应当服从国家建设的需要，按期搬迁，不得借故拖延。这就为强制措施的采取埋下了伏笔。1991年3月22日颁布的《城市房屋拆迁管理条例》第十五条、第十六条、第十七条的规定又意味着即使拆迁入对拆迁补偿不满，仍有可能被政府强制拆迁。拆迁案经过法院审判后，即使结果表明该“裁决”是错误的，但“强制拆迁”，造成的对被拆迁人的不公甚至更为严重的后果却是无法挽回的，这就是拆迁制度的缺陷。 　　如果说征地制度中“公共利益”的范围还有界定不清之嫌，那么城市房屋拆迁项目的性质则未作任何划分。不论是市政建设、社会公益事业建设还是房地、产开发经营项目，其所涉及的房屋拆迁均属于《拆迁条例》的调整范围。而强制拆迁往往是由开发性拆迁引起，可以看到，拆迁制度的背后，更多体现的是作为拆迁入之一开发商的利益，进而体现地方政府的经济利益。被拆迁入无论如何都要为城市发展让路。 　　三、土地管理制度改革任重道远 　　对于现有土地管理体制的弊端，各界已经基本形成共识。近年来，一些地方乱批滥占土地，严重破坏了土地市场秩序，同时造成土地资源的大量浪费。究其原因，在于供地权的失控，这又与已有的土地分级管理体制不无关系。我国长期以来实行的是五级(国务院、国土资源部、省国土厅、市国土局、县国土局)土地管理制度。这一管理制度显著的弊端，是集土地规划、土地审批、土地出让金收取等权力于一身的地方政府，往往自行其事，而置国务院和国土资源部的政令于不顾。最直接也是最明显的例证是，国家决定自2002年下半年起，经营性土地全部实行招标拍卖挂牌，但2003年实行“招拍挂”的比例仅有35%。2003年全国查处的土地违法案件达16.8万件，比2002年官方公布的11万多件增加了约50%。在土地违法案件中，政府及其职能部门违法批地和违法占用土地量都占有较大比例。而且全国应采用但未采用招标、拍卖、挂牌方式而导致少收的土地收入超过1000亿元。 　　目前国土资源管理执法存在监督难问题，一些职能尚未落实和转变到位。土地垂直管理的提法由此应运而生。2003年1。2月27日，国土资源部部长孙文盛在全国国土资源厅局长会议上宣布：中国将实行省以下土地垂直管理体制。实行垂直管理体制以后，管理模式将发生改变――从领导干部由地方党委管理为主，改为由上级国土资源管理部门管理为主。其要义无非是借此割断地方土地管理部门与同级地方政府之间的利益关系。 　　实行土地省以下垂直管理，是一种基于“收权”的思路。然而，对于其是否解决问题的根本之道，怀疑的声音大量存在。 　　在现有条件下，“向上收权”必然削减地方政府的利益。除了地方政府的抵制，还要面临为数众多的体制障碍。有学者认为实行垂直管理体制缺乏经济基础。垂直管理的关键是“人、财、物”权力的转移。但是，在目前财政“分灶吃饭”的条件下，市土地收益全部上缴省财政几乎是不可能的。下面的钱收不上来，上面就没钱拿下去。如果垂直管理，意味着法律赋予市县的土地管理权被剥夺，这就需要修改现有法律，非短时间内可以完成。此外，垂直管理后，司法诉讼还在市县，一旦市县对上面的处理结果有所不满，还可以通过司法程序作出某种改变。由于土地局职工有大量具体事务依赖市县解决，因此派出机构仍无法真正摆脱地方的干扰。 　　实行土地省以下垂直管理，还有一个非常明显的矛盾。按有关法律，各地的国土资源厅、局在地方上属于当地政府的下属部门，其领导人员的任免理应由同级地方人大审查通过，这便与上级任命形成矛盾。此前，工商、税务等垂直管理的机构都不属于政府机关，今后如何定位垂直管理的国土部门也是一大难题。有关专家学者甚至认为，在地方人大的监督职能未能充分发挥的前提下，所谓垂直管理只能是权宜之计。 　　客观地讲，垂直管理体制改革的实行远未收到立竿见影的效果，垂直管理体制的效力到底有多大，至今仍是个未知数。到目前为止，改革的具体措施尚不明朗，仍有大量细节有待推敲。