“景区经营权”转让挑战建设部“禁令”？

最近一段时间以来，湖南、安徽、贵州等地都在或明或暗地转让有关景区的经营权。事实上，近年来，有关景区经营权被转让的消息一直不绝于耳。据不完全统计，截止到目前，全国已经出让景区经营权或鼓励出让景区经营权的省、直辖市、自治区有20个以上，其中，有超过300个不同的景区（景点）都加入了“经营权转让”的行列。 　　而与此同时，关于旅游景区经营权与所有权是否可以分开、景区经营权能否出让等问题，国家有关部委以及业内专家学者各持己见，争论时缓时急，至今尚未有统一观点。其中，国家建设部在解决“风景名胜区经营权转让”的问题上，一直扮演着十分尴尬的角色，其之前颁布的“禁令”屡屡遭遇地方转让经营权“既成事实”的直接挑战。更令人担心的是，时至今日，不管对谁而言，有关“景区经营权转让”仍是一本糊涂账。 　　“叶文智现象”愈演愈烈 3月30日，是值得写入湖南省旅游业史册的。一天，位于该省新宁县境内的 山风景区，有6个主要景点48年的经营权以7.6亿元的价格转让给了凤凰古城旅游有限公司。业内人士评价说，此次动作是该公司董事长、有湖南旅游“奇人”之称的叶文智又一次震动湖南旅游界的大手笔。 　　叶文智，黄龙洞投资股份有限公司总经理、凤凰古城旅游有限责任公司董事长。本报此前曾多次报道过这位“最大的特点就是敢想、敢做”的人物。据了解，1997年，叶文智就张家界黄龙洞经营权的转让与武陵源区政府进行磋商。1998年1月，在经过前后35次商谈，叶文智获得了黄龙洞45年的自主经营权，开始使其资本与资源、资源与市场进行成功对接，此举首开国内旅游景区经营权委托经营之先河，被业界称之为“叶文智现象”。据悉，至今，叶文智已经拥有黄龙洞、凤凰、夹山、壶瓶山、蒙泉湖、 山等景区的相关经营权。 　　最近几年，各地纷纷效仿“叶文智现象”，仅2002年，就有天津方舟旅行社投资1亿元买断黄山屯溪老街30年独家经营权、浙江万象集团投资5亿元开发千岛湖等，炒得最热的还数新希望集团欲购买桂林阳朔遇龙河至潘庄一带山水50年经营权事件。 　　之后，各地有关“景区经营权转让”的消息一直不绝于耳。今年以来的种种迹象表明，“叶文智现象”又有愈演愈烈之势。据披露，3月份，安徽省旅游集团有限责任公司与金寨县政府签订了一份协议，取得天堂寨风景区40年的经营权。此外，国家级历史文化名城贵州镇远不久前与湖南一家私营企业私下签订了《镇远县景区景点联合保护开发经营合同书》，同样涉及到国家级风景名胜区经营权转让。 　　记者在调查采访中发现，几乎所有取得“景区经营权”的企业背后都有地方政府的大力支持，企业要赚钱，要追求利润最大化，而地方政府的心思是：“招商引资”是第一要务。例如镇远县一位主管旅游的副县长表示，多年来由于国家对镇远风景名胜区投入的严重不足，加上县级财力有限，要把镇远的资源优势尽快转变为经济优势，只有借助外力才现实可行。某省副省长日前在该省旅游工作会议上强调，“要允许各种所有制经济成分进入旅游业。要大力开展重点线路、重点景区的招商引资工作，积极探索旅游资源的市场化经营模式，解决旅游资源市场化经营问题。”的确，他们的观点具有一定的普遍性，所谓“经贸搭台，旅游唱戏”，现在不少地方政府都有专门的“旅游招商”，为把当地旅游做大做强，纷纷寻找各路经营者承接景区经营权转让。 　　建设部“禁令”屡遭挑战 　　有了地方政府的支撑，各地景区经营权转让不再遮遮掩掩，而是直接公开叫卖，纷纷掀起转让热潮，一波未平一波又起，于是，“叶文智现象”愈演愈烈。这个时候，也就是建设部越来越尴尬的时候。毕竟，一个十分严峻的现实问题摆在了建设部的面前，关于风景名胜区经营权转让，建设部早就发布了“禁令”，如今其“禁令”却屡遭挑战，而且建设部自己也并不能够十分清楚地甄别“经营权”的内涵和外延。 　　建设部风景名胜处传真给本报记者的《关于对四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函》中，有这样的字句：“风景名胜区是国家极其珍贵的、不可再生的自然和文化资源，任何形式的出让或转让（包括变相的以经营权为名义的出让、转让）都与我国现行的法律法规不符。” 　　这份复函的发出时间是2001年9月。之后，为扼住企业竞相投资风景名胜区的热潮，建设部多次下达“禁令”。2002年，建设部强调严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地，管理机构不得从事开发经营活动，企业不能承担规划管理责任。2003年1月份，建设部部长汪光焘在全国建设工作会议上重申：风景名胜区必须按照有关规定设立行政管理机构，不能以委托经营、租赁经营、经营权转让等方式，将景区规划管理和资源保护监管的职责交给企业承担。 　　建设部一而再、再而三地针对风景名胜区经营权转让问题召开会议，发布“禁令”，建设部有关人士表示，这是因为一些地方的风景名胜区正在面临着被企业行为破坏、糟蹋甚至蚕食、瓜分的危险，企业权力过大的现象对国家风景名胜区的文化遗产和自然资源的保护造成了很大的威胁。 　　然而，“禁令”并没有能够阻止“叶文智现象”在各地的蔓延扩大。不仅如此，大家的行为又都有点“积非成是”的意味。例如，针对叶文智取得的众多景区经营权，湖南商学院旅游系钟志平教授分析指出，“目前摆在叶文智面前最大的问题不再是大家允不允许经营权与所有权分离，而是如何迅速地盘活现有的几大景区。” 　　显然，建设部的“禁令”在“叶文智现象”面前显得并不那么强硬，甚至有些无奈和苍白，建设部有关人士的观点发生转变也能佐证这一点。2002年，建设部一位人士接受记者采访时明确表示，目前搞经营权转让肯定是“违规的”。然而，时隔两年多之后的今天，建设部一位不便透露姓名的人士说：“这个问题很复杂，不好说。我们不太愿意谈，说不清楚。笼统地说不许转让经营权，或者完全放开，都不成立。” 　　究竟什么是景区经营权？它有哪些内涵？建设部那位不便透露姓名的人士解释说，我个人认为，景区经营权是相对所有权而言的，是一种使用、获取利益的权利。当初是按照国有企业“四权分离、两权分离”来划分景区经营权的。“不过，目前各地对景区经营权的解读是不一样的，而且法律上有法律上的说法，经济学有经济学上的说法，某个领域又有自己领域的解释，所以争议比较多。”关于经营权的内涵，这位人士坦言，自己也对此有疑问：经营权到底是指整个景区，还是指景区资源？或者是门票，景点，抑或是指更小范围的具体项目？也就是说，出发点值得肯定的建设部“禁令”也只规定了原则性很强的粗框框，缺乏实际的可操作性，这也是令建设部尴尬的地方。 　　然而，针对最近一段时间出现的风景名胜区经营权转让问题，建设部到底管不管？能不能管？建设部那位人士指出，“景区经营权转让不能一概而论，比如，其转让的期限、权利等，政府与企业、市场与公益等之间的关系都不太好协调，一些概念还比较模糊。不过，关于景区经营权整体转让，我们建设部不太赞成。”此外，令人感到意外的是，有关最近几起“转让”事件的报道中，无一例外地都没有建设部的声音。这与两年前，建设部及时过问“新希望集团欲购买桂林山水”的姿态相比，显然有了微妙的转变。对此，一位业内人士指出，目前各地关于景区经营权转让的事例太多，你不举报，建设部就不查，而且建设部管不了，也管不过来。“这就好比猫抓老鼠，现在的问题是猫只有一个，老鼠却很多。” 　　建设部会“修规改制”吗 　　目前全国各地旅游业都在进行资本运营，但是，旅游景区经营权转让迟迟未能有个明确的说法，有专家指出，这表明我国旅游业有关法律法规已经跟不上节奏了。那些“经营权转让”既成事实的景区，以及仍旧持观望态度的景区，自然是希望这股“转让热”能够引发相关部门“修规改制”。 　　建设部那位不便透露姓名的人士分析指出，“地方政府机关是依法行政的部门，而关于景区经营权，目前没有明确的规定。所以，从依法行政这个角度，不好讲。但是，我们建设部又有潜在的责任，国务院赋予我们的职责是负责对国家重点风景名胜区及其规划的审查报批和保护监督工作。风景区受到影响，我们的责任也会受到影响，就可能有痛击，需要出面干预，但是，现在又没有具体的法律依据。” 　　据了解，目前我国有国家级风景名胜区151处，约占国土面积的1％。国务院1995年《关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》规定，各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及景区土地。对此，建设部那位人士认为，“出让”很好理解，但是“变相出让”的弹性很大，不好掌控，而且经营权问题是最近几年出现的新事物。 　　一直以来，有关风景名胜区的法律条文只有1985年国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》，但是，不少业内人士都认为，用过去的老文件来约束现在的新事物显然不妥。据透露，今年，建设部将配合国务院法制办，进一步修改《风景名胜区管理条例》。 　　此外，建设部副部长仇保兴在“2004年风景名胜区工作安排和要求”中表示，建设部将制定和颁布《国家重点风景名胜区申报审查办法》、《国家重点风景名胜区审查标准》、《国家重点风景名胜区审查工作程序》等管理制度，进一步规范行政管理行为。 　　“积极探讨风景名胜区经营制度”也被列入2004年的工作要点。建设部一位人士表示，“下一步，就是如何规范的问题，我们近期正在酝酿特许经营的办法或者条例，其中将对具体经营项目进行特许尝试。”不久前，享誉大西南的“马岭河—万峰湖国家重点风景名胜区”特许经营权转让协议在贵州省签订。据悉，这是贵州省被国家建设部列为国家级风景名胜区特许经营“惟一”试点省份后的首例特许经营权转让。仇保兴指出，希望各地主管部门和风景名胜区管理机构“要积极参与，积极探索，多提供新鲜经验和典型案例，包括失败的、错误的和违规的案例，多开展调查研究，进而推动风景名胜区经营机制的改革。” 　　关于景区的保护、利用和开发，建设部副部长仇保兴有一个“理想的模式”，并指出这个模式不外是“三个尊重”：尊重自然、尊重地方历史文化特色、尊重普通游客和风景名胜区所在地居民。”