韩辉：“海绵城市”与行业趋势主题沙龙主旨报告

土人设计副院长、北京东方山河秀美环境工程公司副总裁韩辉

　　我今天非常激动，因为我是从北大景观学院走出去的，现在学院有了座落在未名湖畔这么漂亮的一个家，而且第一次在这个家里面，组织这样一个非常具有讨论氛围的沙龙。我也非常荣幸，像回到了当年在北大的课堂一样，学到了很多知识。我应主办方要求，谈一谈海绵城市与公私合营PPP。我是站在市场的角度来看行业的变化，理解公共政策。我之所以谈论这个话题，是因为我本身是从规划设计的技术出身，但后来管理环境工程公司，包括投资管理公司，所以我现在在北京土人主要负责两块业务，一是投资业务，二是环境工程业务。

　　我今天主要讲述三方面内容，第一是海绵城市，站在市场的角度如何看待海绵城市。第二是公私合营PPP，它的概念与内在逻辑。第三是结合行业趋势，谈PPP背景下的海绵城市建设。

　　去年有关海绵城市的几个事件发生得一个比一个快，11月2号技术指南出台；12月31号，财政部的出资支持海绵城市建设，彻底给海绵城市“火上浇油”；到1月20号，指南出台。这个指南里边写得激动人心，直辖市六个亿，省会城市五个亿，一般地级市四个亿，连补三年。2015年三月底，三个城市的公开答辩，安徽的池州，四川的遂宁，都有幸入选海绵城市试点，最后结果是16个城市成为第一批试点，投资200个亿。所以2月份预估的几十个亿的规模，一下涨到两百个亿，这给市场点燃了非常大的激情。

　　我认为海绵城市有一个内在的逻辑，我自从进入社会参加工作，就是在一家规划设计院成长起来的，所以我的很多启发和体会，都来自于规划设计院的业务变化。海绵城市在我看来实际上是我们国家城镇化进行到一定程度的一个自然而然的结果。

　　第一是现在的新常态，首先是城镇化的进程。去年9月份城镇化率的数据大概是53.7，但如果考虑新型城镇化和城镇化的内部结构数据化，可能东南沿海已经到达60多了，平衡西北部地区，可能城镇化比例还较低。所以实际上在东部地区，外延式的城市发展过程其实已经结束了，如何提高服务标准的城镇化方式可能是未来一段时间内建设的主流。新型城镇化，包括海绵城市这个词，由2013年12月12日中央城镇工作会议习近平书记提出，当时新型城镇化概括为几句话，一是基础设施的一体化，二是公共服务的均等化，切实解决好三个一亿人的问题。所以我认为海绵城市的提出，就是在城镇化进行到了一个成熟阶段时发生的，同时海绵城市是提高城市建设品质的一个非常重要的方面。

　　第二，我认为海绵城市首先是跨部门的，跨着园林部门、水利部门、水务部门、城建部门等。从全流程而言，海绵城市涵盖投融资、总规、详规、设计、工程建设、运营维护的全生命周期。所以这不得不让我重新反思，我作为学生在这个学院学到的知识，我要老调重谈几个关键词——反规划与绿色基础设施。如今回想反规划，特别像今天自贸区的负面清单，正如我不能够告诉你应该去做什么样的生意，但是我告诉你，有几件事情是不可以做的，所以反规划的反向思维，就是今天海绵城市建设品质提升的一个最大逻辑，海绵城市实践了绿色基础设施内容中的一个部分。

　　我想把公私合营作为我今天谈话的一个重点。实际上公私合营的核心是项目融资，公私合营成功与否的关键就在于能不能够找到资金来做事。PPP这个词最近非常热门，对于我个人而言，尤其是从去年的10月份到今天，一直处在高强度的学习压力里。因为国家的文件出台速度迅速，几乎是一个礼拜一个文件。在所有这些文件里，我觉得有两个是基础文件。第一个是43号文，去年9月21号国务院出台了关于加强地方性债务管理的意见，我们统计出地方政府的债务大概是20万亿。43号文出台的时机，包括管理规定是非常严格的，政府性债务以后只能通过政府及部门去借，不能通过企事业单位或者是原先的政府平台去借，而且剥离融资平台公司政府的公司职能，融资平台公司不得新增政府的债务。未来的地方政府将通过一般的市政债和收入市政债来进行融资，也就意味着从2015年开始，所有的地方政府债务，只能够通过发债去解决。我在规划院工作过，我觉得百分之七八十的业主都是地方的承租平台，区一级、市一级、省一级的承租平台，承租平台在过去新预算法没有实行之前，实际上是一个肆意妄为的变相融资行为，它大多数的财政是放在桌子底下的，所以市政的长官、市长和市委书记对资金有非常多的决策权。因此我认为在43号文之前，有两个典型的关健词，市场经济和经营城市。但是从43号文之后，现在全国各地有大量的业务在谈，地方政府所有的项目将全面停止，因为它的融资渠道断了，现在银行已经不能够再给承租平台收薪及贷款，所以迫切需求PPP公司。但是作为海绵城市，基础设施在公私合营里面，属于非经营型的基础设施建设，它不能够产生现金流，它也不是建设完成之后就能够形成资产，所以地方政府的热情非常高，但是又落不了地。

　　第二个，76号文。财政部推广政府和社会资本，就是在基础设施和公共服务领域，建筑长期关系，由社会资本承担设计建设运营维护，大部分工作，通过使用者付费，政府买单等合理方式来投资回报，政府部门则负责质量监督，保证公共利益的最大化。国内最早做PPP项目可能是70年代，但为什么今天它会被财政部和发改委推到了如此高度？我用数字来呈现它的内在逻辑。

　　第一，融资的真相。我计算土地出让盈利状况的几个大数据。2014年国有土地使用权出让一共四万多个亿，净收益大概是1.2万个亿，2013年6月份的地方债统计结果是20余万亿，这是官方公布的数字，光这20余万亿，我们每年付的利息就两万亿，2015年收入预计，包括支出安排，国有土地使用权出让大概不到四万亿。从中可以看到非常明显的结果，我们鼓励PPP，就是要让社会的资本冲进来，承担起国内融资的重担。这实际上已经是一个入不敷出的状态了。

　　第二，土地运作的真相。土地运作一般分为两个阶段，第一个阶段是以非常低的价格，甚至亏损的价格，甚至零地价，出让工业、科研等产业用地，招商引资营造人气（现在已不被允许）。土地开发的第二个阶段是住宅、商业土地高价出让，谋求利润，获取税源。通过阶段一和阶段二的互动，产业拉动人口聚集，房地产进一步发展，所以土地运作的核心是如果阶段二的盈利，能够弥补阶段一的成本，那这种模式可以继续运作。但目前在中西部的一些省份，这个模式已经运转不通了，土地经营自身就入不敷出，因而运营城市和市场经济时代基本结束了。

　　第三，基础设施。海绵城市就是一类非常重要的基础设施，那么基础设施是怎么运作的呢？2013年全国收费目录，收支平衡结果是亏了661个亿，地铁普遍亏损，大家最引以为豪的高铁，只有京沪线是盈利的，还是微利。2009年，经济刺激下中西部基础设施过度投资，政府承受巨额债务负担，如今像贷款是2400年付息160，目前年收入150，也就是说现在通过土地收益来弥补基础设施的投资和运营亏本，也基本行不通。

　　回到PPP的逻辑，实际上PPP是被提出充当顶梁柱的。从融资端，必须通过民营资本来缓解地方债的压力；从产业端，我们要适应新常态，也要让民营资本进入到特许经营行业里来；在基础设施的运营端，通过民营资本的加入，提高投资效率，改善公共服务的品质。

　　PPP的核心有四个特点。第一，全生命周期。政府过去把设计、建造、运营、维护这四个过程分开，单独请设计、建设、运营单位，加起来的费用一定超过作为一个整体来考虑的全生命周期成本。第二，物有所值。UFM实际上是地方政府内部变相做的投资回报率测算，计算PPP是否合适。第三，风险共担。地方政府承担一定的责任，社会资本也承担责任，几率相同。第四，激励相容。要重新审视我们的业主。过往这十几年，房地产快速发展，业主缺乏思考，但是今天业主是PPP项目公司，有社会资本在里面，其实无异于过去的房地产开发商。大家可以想象，我们未来要面对什么样的业主。

　　接下来我谈论PPP项目几个核心的要素。

　　第一融资。PPP的项目做海绵城市和不用PPP方式做海绵城市，到底有何区别？过往建设海绵城市，中央财政支持五个亿，地方配套五个亿，实际上地方政府的融资行为是一种债权融资，即地方用地方政府信用借银行的钱，去建设海绵城市。但是今天我们要把它局限在一个项目上，用项目本身的收益去做项目，即基于收益权，而非债权的经营工作。所以PPP的核心就一句话，将过往基于广义政府信用的债权模式，调整为基于项目收益的收益权模式，这也大大切割了金融机构跟地方政府之间的信用关系，银行机构最多追索到项目，但不能够追索到地方政府的信用。

　　第二是规划设计。我认为规划设计首先是经营城市理念在发展变化，一旦土地财政部支撑之后，市长经济就不存在了，市长的话语权也不复存在，实际变成资本的话语权，PPP的话语权，社会民营资本的话语权。经营城市的理念在变化，城市的建设主体也在变化，PPP的项目主体公司是未来主体，整个规划将进入一个存量规划时代。我认为在过去的十几年，规划处在一个增长时代，其中工程学最重要，考虑如何建设、设计、土地利用布局等。但是未来的规划会进入基于社会学和基于经济学的存量时代，因为未来更多的是协调已有元素之间的关系，把最高效的资源配置到最高效的位置上。

　　海绵城市在所有基础设施里面，可经营性非常差，所以这一类会面临巨大的社会融资问题。虽然中央政府补贴两百个亿，但是配套资金何来？即使四川遂宁、江苏镇江、安徽池州、广西南宁，拿到五个亿的资金，配套资金可能都不够。那么如何看待海绵城市的运营，如何考虑合理的回报及补偿机制？

　　对非经营性的基础设施而言，从广义上来讲，过去的BTO，BTL和DBFO，并没有解决融资的压力和还款压力问题，实际上现在更多是政府和社会的民营资本做SPA，地方做小股东，我做大股东，实际上变相通过我来面对融资压力。第一种是做政府购买服务的SPA，因为海绵城市没有收益，都是生态效益，这就有很大的外部性，不能转化成经济指标，所以我认为未来要关注监测数据。第二个是资源补偿，海绵城市不赚钱，于是向它提供赚钱的资源，典型的如土地的直接资源补偿，旅游景区开发权的捆绑资源补偿，排污权的环境第三方服务等。我们的项目大部分都属于公益类项目，或者地方政府买单，或者资源补贴。

　　PPP在全国上下已经烧得发烫的时候，会发现我们行业有非常多的先锋型的公司在做尝试，如北排集团，南宁那考河的上游段流域的综合治理，既有河道的综合治理，又有截污、雨水管网、污水的综合治理。棕榈园林的浔龙河是典型的生态小镇综合开发。岭南园林的合肥肥西，典型的环境综合治理。东方园林的宜兴BLT，非常类似于海绵城市，既有公园的建设，河道的改造，还有雨水管网的改造，最后通过政府变相购买海绵服务的方式，通过八年回收投资。现在民营资本介入到海绵城市建设，基本都是八年到十年的年限。

　　最后，我简短总结了三个关键词。第一个关健词是海绵城市，我理解的海绵城市可能与我的情感有关，我觉得在北大景观设计学院学习，很早接触到了绿色基础设施的概念。但是过往对于绿色基础设施只是停留在概念阶段，停留在空间化阶段。就像在增量时代做增量规划，海绵的出现，实际上把绿色基础设施中最核心的部分法定化、数据化了，但法定化还没有上升到法律层面，它上升到了国家主管部门的一个官方指南。

　　第二个关键词是PPP。PPP是一段婚姻，而不是一场婚礼，社会资本方跟政府的合作，需要协同共进，风险共担，利益共享。在这场婚姻里面的政府方和社会资本方，他们越来越多的考虑成本付出和收益。站在政府端，就是VFM，政府的财政压力估算，计算财政支付压力，是否做这个项目。过去在平台融资时，并不存在这种压力，一个平台公司授权之后可以再开一家平台公司。而现在财政透明之后，每一笔资金对应着一个事项，如果选错了实践单位，就是决策失误。作为社会资本方，则要做内部的投资收益测算，计算投入多少，要负担多少利息，通过海绵城市有多少回报。所以我认为未来的规划是理性的规划，成本的设计。站在投融资的角度，项目未来更多会基于收益权而非政府的信用债权。

　　第三个关键词是建设运营。这是现在社会最稀缺的运营，未来会进入全生命周期的管理，我相信海绵城市是绿色基础设施中最为核心的一个部分。海绵城市跟PPP的模式，未来真正的结合来自于生态服务价值的量化，绿色基础设施所发挥的生态价值是可以量化价值的，将其列入政府的财政服务清单，这才是未来海绵城市跟PPP真正实行实际性结合的最终处理。谢谢。