当前我国城镇化进程的特点和难点

　

　　主持人　　

　　黄月平　　

　　话题嘉宾　　

　　李铁 国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任　　

　　党国英 中国社科院农村发展研究所研究员　　

　　周其仁 北京大学中国经济研究中心教授　　

　　刘尚希 财政部财政科学研究所副所长

　　来源：北京日报城镇化是中国现代化进程的一个大战略、大课题。十八大报告强调了新型城镇化对中国发展的重要意义。中央对城镇化高度的新定位引发了学界对城镇化的研究热潮，两会期间城镇化又成为代表热议的话题。那么，如何认识当前我国城镇化的进程、特点？新型城镇化在理论研究中有哪些争议问题？在具体推进与改革过程中存在哪些难题？本刊特邀请学者围绕这些热点问题，加以分析与探讨。——编者　　

　　城镇化、城市化、城乡一体化三个概念常被混用，三者之间是什么关系　　

　　主持人：在当前有关城镇化的探讨中，城镇化、城市化与城乡一体化是常被提起且容易混淆的几个概念，能否简要介绍一下这几个概念的异同？　　

　　党国英：“城市化”和“城镇化”如果说有差别，也只是后一提法会提醒人们别忽视小镇或小城市的重要性。多数习惯使用“城市化”提法的人士，也并不反对发展小城镇，同时也不赞成巨型城市过度膨胀。翻译为英语，城市化和城镇化只能用一个词：urbanization。目前大家按中央文件的标准说法，统一使用“城镇化”这个词语，自然也很好。　　

　　城乡一体化是中央根据我国国情提出的发展战略，与城镇化有密切关系。因多种历史原因，我国形成了严重的城乡二元社会经济结构，城乡差别很大，解决这个问题的办法是实现城乡一体化发展。城镇化有利于实现城乡一体化。如果不去推进城镇化，想保持农村人口总量不变、城乡经济比例不变，二元结构就不可能消除。所以，我们国家要在高度城镇化的基础上实现城乡一体化。估计城镇化率达到70%以上时，城乡一体化目标就基本实现。　　

　　“大中小城市的道路之分”是一个伪命题，警惕大中城市对于新兴的有活力的小城镇的剥夺

　　主持人：关于城镇化的发展方向或者是以什么规模推进，观点各异，或说以大城市为主，或说以中等城市为主，或说以小城市、小城镇为主，如何来认识这些观点？　　

　　李铁：我认为，当前所谓的“大中小城市”的研究、“大中小城市的道路之分”，是一个伪命题。为什么说是一个伪命题呢？　　

　　第一，老百姓选择就业，自己会选择流动方向。上世纪80年代我们就提出发展小城镇、发展中等城市、控制大城市等，结果根本干扰不了这个流向。人的选择是不受这样的政策干扰的，所以提出 “大中小城市”的发展方向和政策是没有太大意义的。　　
　　
　　第二，行政等级化的资源分配体制，决定着资源一定是流向高等级城市。举个例子，计划分配的土地资源，基本上被省会城市所截留。前些日子去八省调查，询问某省会城市的负责人，“你们每年的土地指标是多少？”他说是35%的土地指标。我又问省会人口占全省的多少，他说是12.5%。也就是说，省会12.5%的人口占用了35%的土地指标。恰恰这些大城市、高等级城市把土地指标截留下来了。大量的资源被截留，意味着他们将比低等级城市、中小城市获得更多的发展机会。这导致了高等级城市的发展非常得快，但是问题也十分严重。在这种行政等级化的城市管理体制下，应警惕大中城市对于新兴的有活力的小城镇的剥夺。如沿海一些省份的地级市、县级市发展速度之快，城市建设水平之高，在相当程度上是依赖以行政手段向下获取资源。城市化的核心在于如何实现人口的转移，从沿海地区一些小城镇发展的历程看，一些传统体制下的小城镇已经发展到几十万人，吸收农村劳动力最具优势，但在体制上仍然处于被剥夺的地位。　　

　　城镇化与行政等级有什么关系，对城市体制的认定是否需要重新审视　　

　　主持人：这种行政等级化的城市管理体制对进一步推进城镇化有何影响？　　

　　李铁：城镇化的目标应该是指农民最终进入这些城市和建制镇。按照国际上一般对城市的认定，我们所有的建制镇的镇区都可以叫做城市，因为美国的城市设置达到人口3000人，就可以得到认定。可是在中国，建制镇的统计范畴是属于农村，而且建制镇又隶属于城市的管辖。如果我们提出城市化，那是否意味着各级城市政府利用自己管理上的优势权力，使得要素的走向更多向城市倾斜。

　　对于很多人来讲，一想到城市，就把这些城市类比为国外的城市。实际上，中国的城市因为行政区的管辖设置是有等级的，所以我们看到直辖市、副省级城市、地级市、县级市还有建制镇。很多人都会诧异，城市化和行政等级有什么关系？如果我们按照行政等级来看城市的话，我们很难区分城市的大小。例如广东的虎门镇，镇域人口已达百万，按照中国城市规划法划分的人口规模，已经属于大城市，但是这里只是一个建制镇。还好这个建制镇隶属于东莞市，东莞是个地级市。还可以举浙江省金华市的义乌市，这个县级市人口规模已经达到200万，这里指的是县域人口。城区人口也达到了近百万的规模，而上级的主管城市金华市，城区人口规模仅60万，虽然金华市在改革上已经下了很多功夫，放给了义乌市几乎所有的地级行政管理权限，但是义乌市作为一个城市，到底是按照大城市还是按照县级市，来确定它在城市等级中的地位呢？全国排名前1000名的建制镇平均镇区人口7.1万人，财政收入4亿多元，人均财政收入水平超过了县级市的平均水平。这些建制镇如果在其它任何一个国家，作为一个城市的地位是不可撼动的。但是在中国，正是由于行政等级的关系，这些建制镇处于地方行政等级的最底层，没有办法履行一个城市政府的正常的行政管理职责。最重要的是，正是这些建制镇、人口和经济总量较大的县级市和地级市，接纳了大量的外来农民工。例如，广东东莞的长安镇，镇区外来人口57万，本镇人口仅4万，作为一个镇级的行政管理权限，财政要上缴，你叫它如何解决如此庞大的外来人口的公共服务问题？正是在这个基础上，我们要重新审视对城市体制的认定。　　

　　新型城镇化可以成为一种刺激消费和内需的制度性变革，也有可能转化成为过去常见的政府投资带动　　

　　主持人：新型城镇化不仅是建设问题，更是改革问题。您认为当前推进城镇化首要要解决的问题是什么？　　

　　李铁：我国的城镇化走到今天这个程度，不能说过去的制度都是好的，更不能说都是坏的。城镇化还是要往前推进的，但要解决问题，首要解决的就是非农就业的问题。同时，我们要看到，过去各地政府的城市建设投资，开发商是最大的获利者，产生了利益格局一些不合理的现象。那么，今后的利益格局如何协调呢？另外，如何启动非农转移人口消费的问题也需要有更大的勇气和魄力。　　

　　因此，我们面临的不是简单的城镇化问题，是在一个既定的利益框架中如何重新决策的问题，2亿农民工和7500万流动人口能否成为决策的出发点，将会决定新型城镇化是否成为一种制度性的变革。2亿多非农转移人口的所有问题能够一次性解决吗？当然是不可能的，因为即使付出了整个公共支出，也不可能解决积累下来的所有问题。改革不是一下子打翻过去的东西，改革需要在不同的利益环境当中寻找更好的办法。　　

　　看到各种改革提法的时候，我更关注的是这些提法能否转变成为实际的行动。城镇化的各种提法目前可以说都还停留在表面上，还没有深入地揭开我国城镇化所涉及的各种利益格局，以及各种矛盾关系的化解。这些提法很可能在传统习惯的势力和观念的影响下，仅仅停留在表面上。新型城镇化本来可以成为一种刺激消费和内需的制度性变革，也有可能转化成为过去常见的政府投资带动。　　

　　城镇化要逐步增加市场、民办因素，避免重城市外观、轻权利制度的偏向　　

　　主持人：有一种说法，过去的城镇化与我国过去行政主导下的工业化过程很相似，新型城镇化如何汲取我国工业化的经验和教训？　　

　　周其仁：城镇化比工业化复杂。比较起来，一个工业项目定错了，一个厂子建错了，比起城市布局、投资和建设的出错，太“小巫见大巫”了。要承认，城市出错的迹象，现在已经不少。一个明显的情况就是人口特别愿意去的地方，经济聚得起来的城市，投资不足、设施不足、承载力不足。反过来，有不少地方，路修得宽宽的，楼盖得高高的，新城建得远远的，就是没人气。两边都不经济，何以至此？细究下去，还是现有的城镇管理是高度的行政化，从城市设立、土地获得、建设规划、福利标准，全部靠行政审批。如果拿工业化的经验来参照，现行的城市体制，比过去计划经济时代的工业体制，似乎更依赖于行政权力、行政命令和行政审批。

　　展望未来十年，中国的城镇化还可以大有作为。但是，国家工业化的历史经验也教育我们，如何为之，更为关键。在这个过程中，怎样避免过去重物理外观、轻权利制度安排的偏向，怎样减弱行政主导城市化的色彩，增加城市化进程中的民办元素和市场元素，是值得继续研究的题目。

　　主持人：政府在城镇化过程中该怎么合理界定自己的位置？怎样发挥“民办、市场元素”的作用？　　

　　周其仁：政府的功能很重要，但这把“刀”得用到合适的地方，不能乱用。政府起到的作用，一是集合信息，帮助大家借鉴先行者的经验；二是把规划做好；三是市场和民间实在不能做的，政府应该兜底，一旦市场有条件做了，要及时放手。　　

　　不能所有事情都是政府来做，不适合政府做的就应该退出来，允许民营资本力量更积极地进入到城市建设中。一些小城市，一个城市管委会可能就可以管好了。大量民间的因素，可以由下而上地发挥作用。举个例子，香港维多利亚港的一个新隧道就是一家公司修的，通过招投标选择公司，香港特区政府把收费权给它很多年。一个公司接手了，做错了市场要处罚它的，就承担财务责任。还譬如民办的工业园区，大型居民住区、城市综合体等等，几万人甚至10多万人，也可以民营、民办、民管，搞得人气很旺。这其中当然该政府管的还是政府管，如刑事案件等，没有政府当然不成。但很多社会性的、经济性的公共事务，不是非政府就管不好的。深圳有个天安数码城，还有一个华南城，都有新鲜经验，可以研究、提炼

　　城镇化进程对财税体制提出挑战，如收益与风险的分享共担就是一个复杂的问题　　

　　主持人：城镇化与财税体制密切相关。您认为城镇化的进一步推进会对财税体制提出哪些新要求？　　

　　刘尚希：在城镇化过程中，会产生收益，也会发生公共风险，收益与风险该如何分享、共担是一个复杂的问题。这对当前的财税体制提出新挑战和新要求。　　

　　城镇化会带动经济增长，税收增多。同时，还会带动土地增值，农用地转为建设用地，土地资本化收益十分可观。土地还可以成为政府的融资杠杆，大大扩增政府可支配的经济资源。除了政府、农民和市民以及开发商等多方利益主体在横向上参与城镇化收益的分享外，还存在中央与地方之间纵向的收益分享。由此带来的税收，是按照分税制原则分享的。　　

　　同时，城镇化也会导致各种各样的公共风险。例如环境、生态问题、资源消耗引发的自然风险，以及农民进城带来的基础设施、公共服务的供应压力，还有征地、拆迁中的利益冲突引发的社会风险等。　　

　　我国现行的财政体制，考虑的基本面是收益的分配，没有形成一个全盘统筹考虑的收益分享与公共风险分担机制。如税收的划分，是没有考虑其背后的风险的，发展总部经济得来的税收，其社会成本低廉，而开矿、发展制造业得来的税收，其风险成本却很高。产生的收益有明确的体制安排，而公共风险却没有纳入财政体制，总是等到难以为继的情况下才会被迫分担。这很容易导致城镇化进程中的公共风险不断累积，无法及时地化解。显然，如何防控城镇化中的公共风险并对其未来成本作出明确的体制安排，是对财政体制提出的新挑战。

　　实现城乡一体化，不可忽视 城乡公共服务供给的动态协调　　

　　主持人：在相关城乡一体化的探讨中，对城乡公共服务供给的均等化、一体化关注较多，您认为在公共服务一体化过程中需要注意哪些问题？

　　刘尚希： 从整体视角来看，坚持城乡公共服务供给的均等化、一体化的大方向是正确的，但是在城镇化过程中，可能会出现就城镇考虑城镇，或就农村考虑农村的现象，没有充分考虑城乡公共服务供给的动态协调，从而导致公共服务的供应与需求脱节，同时造成大量的资源浪费。例如，在新农村建设以及解决“三农”问题时，如果按照静态的思路去考虑提供各种各样的公共服务和设施，若干年后随着城镇化的发展，农村人口逐渐流入城镇，出现空村现象，原有的公共设施就会出现闲置、浪费。同样，城镇建设过程中， 若没有充分考虑农民进城以及跨城镇流动人口的需求，仅局限于城镇户籍人口，城镇运转就会陷入拥挤脏乱无序的状态。　　

　　因此，在公共服务提供上，要充分考虑到城镇化过程中人口的流动及变化，考虑到农民变市民节奏的变化。如果忽视城镇化所引起的人口、劳动力以及家庭的变化，以静态的思维来追求公共服务的均等化和一体化，就有可能造成公共服务在供应上成绩显著，而城乡居民对公共服务的需求是否得到满足则被忽略，导致公共服务的供应与需求两张皮。不言而喻，这不只是造成巨大的资源浪费，更重要的是会引发民众的不满和社会对政府的不信任。　　

　　服务是跟着人走的。在大量人口、劳动力和家庭处于不断流动变化状态的情况下，如何使公共服务的提供适应这种城镇化、工业化过程中人口大流动的新情况，对各级政府的公共服务供应是一个很大的挑战。　　

　　农民分享城镇化利益的政策底线　　

　　主持人：十八大报告指出要加大城市支持农村的力度，加大强农惠农富农政策力度，在进一步推进城镇化过程中如何保护好农民的利益？　　

　　党国英：过去的城镇化过程确有一些牺牲农民利益的地方。农民如何分享新型城镇化利益，我认为以下几个方面是政策底线。　　

　　第一条政策底线是“居者有其屋”。要坚定不移地调控房价。只要房价稳定下来，就不会再有人把住房当作投机对象。房价下跌到合理水平，进城农民中的高收入阶层可以购买商品房，中低收入阶层可利用廉租房，实现城市定居的愿望。

　　第二条政策底线是尊重农民迁徙意愿。要解决制止强制征地、强制拆迁的错误行为。除非出于重大公共利益(如国防和公众安全等)的需要，其他不重要的公共利益要求以及商业用地要求，必须征得农民同意，并按照协商价格给农民补偿，方可进行相关交易。所以，在涉及占地、拆房这类问题上，要讲大道理，大道理管小道理。资源配置效率当然要讲，但要承认历史形成的事实。　　

　　第三条政策底线是尊重农民土地财产权。中国法权上的集体所有制是“共同共有产权”，而经济研究表明，农业生产适合采用“按份共有产权”或“私有产权”。按照这个要求，我们要实行多元化的土地产权制度，将农业生产用地归于农民或农民按“按份共有”原则组织起来的合作社，将少量土地作为“公地”，按“共同共有”原则归集体或社区所有，而宅基地则完全归农民所有。目前可尽快采取的措施，是落实中共十七届三中全会精神，确立农民对耕地的无限期承包权。这种改革可以让农民增强土地财产权意识，拒绝非法夺地。　　

　　只要上述底线得以确立，我国的城镇化就不会过分伤及农民利益。　　

　　主持人：有人担心，进一步推动城镇化，会突破耕地保护红线，您怎么认识这一问题？

　　党国英：合理的城镇化不仅不会突破耕地保护红线，反而还有利于保护耕地。我国城市的经济密度仅为日本的十分之一，土地浪费严重。农村地区的非农用地规模也很大，所以，合理规划城市用地，其实有利于保护耕地。例如，农村区域的建设用地有18万平方公里左右，如果逐步地使农业转移人口进入城市，农村复垦1亿亩土地也不是难事。国家已经采取了城乡建设用地“增减挂钩”等措施来解决这个问题，应该说是有成绩的。但因为还有一些政策缺陷，完成保护耕地的任务并不乐观。一个可考虑的政策，是建立农业保护区制度，取代目前的基本农田保护制度，以加强农地保护。中央政府可以要求地方政府在建立农业保护区的前提下，扩大土地使用的自主权。地方政府则应进一步明晰土地产权，确保土地利用规划的法制化和民主化。　　

　　当前推进城镇化面临的重点与难点　　

　　主持人：李克强同志指出，推进城镇化，面临的重点难点问题很多，需要在实际工作中深入研究和探索一些重大问题，目前城镇化改革存在哪些难题？　　

　　李铁：难题有一些，从以下几个方面做些探讨：　　

　　1、户籍管理制度改革面临来自城市利益群体的压力。我们看到了，只要一提城镇化，大家都欢呼雀跃，都在进行研究，但是一碰到实质的问题就可能左右为难，比如异地高考，就有两种观点，城里人说“你凭什么到我这里来？”农民说“你凭什么不让我进去？”结果就是使得异地高考慎之又慎。所以，利益群体担心公共服务的分摊是一个最大的难点。　　

　　2、土地管理制度面临城镇基础设施资金来源的压力。大家都在提土地征用制度改革、农村集体土地同权等，可是我们现在面临更大的难点，是土地出让金政策的改革，到底怎么来进行？我们讨论到农村，就是要改，就是要解决农民的利益补偿，集体土地征收增加十倍，这也是杯水车薪。但是，真正的改革能不能进行下去，面临着城市税收的压力。我们提出了“房地产税”，可是房地产税的征收难度暂不讲，单看重庆、上海的征收额度才一两个亿，能解决我们现在嗷嗷待哺的城市居民的需求吗？在这个问题上，如果城市建设的资金来源不解决，相应的改革就面临着很大压力。　　
　　3、完善社会保障体制、改善农民工公共服务水平面临着企业成本增加的压力。我们知道，农民工进城一定要完善社保。可是，我们还得知道，中国有两个低成本，分别是土地成本和劳动力成本，社保就是劳动力成本的一个因素。现在广东的社保率是67%，全国平均是百分之十几。核心障碍是企业不愿意缴。因为企业要缴了，成本就加大，而政府也不愿意监管，如果逼着企业缴了，企业就不到这里来投资了，招商引资的政绩就会大大下降。尤其是中西部地区，这个问题不解决，我们怎么样才能提高社保水平，使农民工真正纳入城市的公共服务体系？这也是一大难点。　　

　　像这样的难题还有很多。总而言之，研究中国的城镇化要做好三件事情：一是历史地回顾，并且客观地分析利和弊；二是对城市化发展过程中的制度问题要有清晰的描述，对制度演化的过程、结果、规律要有清晰地认识；三是对未来进一步推进城市化所面临的各种症结，各种障碍和困境，要有充分而清晰的判断。　　

　　主题延伸　　

　　国外不同时期几种典型的城镇化模式　　

　　●英国：城市与农村变革同步推进　　

　　从18世纪中后期到19世纪中期近100年，英国城市人口比例从20%提高到51%，从而使英国成为世界上第一个高度城市化国家。1760年英国工业革命开始后，以蒸汽机为动力的农业机械化设备的出现推进了农业技术革命，促进了英国农业生产力的发展，英国农村出现了大批剩余劳动力并向城市转移，城市化进程由此加快。

　　●美国：低密度蔓延式扩展　　 

　　美国的城市化起步于19世纪30年代，到1920年时城镇化水平已达到51.2%。20世纪40年代后，随着经济的发展和汽车的普及，许多城市人口移居到郊区，城市空间结构发生显著变化。低密度的蔓延式扩展降低了人口密度，促进了城市与郊区、乡村之间发展差距的缩小。 

　　●拉美：缺乏产业支撑的过度城市化　　 

　　拉美地区的国家城市化的快速发展开始于20世纪50年代。20世纪70年代开始，大城市的人口每10年就翻一番。而城市的产业，缺乏吸纳这些人口的能力，造成了城市居民的贫困化，被学者称为“过度城市化”。　　 

　　●亚洲新兴工业化国家和地区：城乡交错发展　　 

　　上世纪50年代以后，东南亚一些国家和地区选择“出口导向”发展战略，迅速推进了工业化和城镇化进程。中心城市的空间范围迅速扩张，在城市边缘出现了规模庞大的城乡交错地带，出现了大量“似城非城，似乡非乡”的“灰色区域”。